ФИНАНСИРОВАНИЕ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ УКРАИНЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

06 сентября, 2002, 00:00 Распечатать Выпуск № 34, 6 сентября-13 сентября 2002г.
Отправить
Отправить

На первый взгляд, эта тема особой новизной не отличается и каждому, вроде бы, есть что о ней сказать...

На первый взгляд, эта тема особой новизной не отличается и каждому, вроде бы, есть что о ней сказать. Но только на первый взгляд. Если же посмотреть на нее глазами специалиста, то, очевидно, что это актуальная, новая, сложная проблема, требующая системного исследования и изучения.

Еще при зарождении классической политэкономии Адам Смит пришел к выводу, что затраты на содержание армии — это необходимые затраты для выполнения долга государства перед народом. Такой специфический товар покупает население у государства, оплачивая его стоимость налогами. Таким образом, оборонные затраты — одно из главных «общественных благ», которые непрерывно конкурируют с социальными затратами за долю, отведенную им в госбюджете. Соперничество тем острее, чем большее бремя социальной ответственности возлагается на государство. Социальный смысл затрат на оборону существует лишь в том случае, если они находятся в пределах разумной достаточности и действительно служат гарантом безопасности государства. Поэтому народ как с юридической точки зрения (ему это дано конституционным правом), так и с экономической (как налогоплательщик), имеет право спросить и получить ответ, какой именно товар общество покупает у государства, отдавая свои собственные средства на безопасность или опасность.

Действительно ли есть необходимость тратить средства на оборону, если на фоне хронического недофинансирования нет ответа на вопрос: кто будет нападать и как и когда от него обороняться? История знает любопытные примеры. Скажем, Япония, рыночная страна послевоенного периода, развивавшаяся быстрее всех, средства на военное производство не тратила. Она направляла ресурсы на выпуск потребительских товаров, в частности бытовой электроники. Аналогичный опыт имела послевоенная ФРГ. Средства на оборону не выделялись, а в полном объеме направлялись на экономическое развитие. Зато потом, осуществив экономический прорыв (Япония вышла на второе, а ФРГ — на третье место в мире), эти государства начали интенсивно создавать собственные вооруженные силы, которые сегодня являются одними из самых дееспособных в мире. Так, ныне оборонные затраты Японии составляют 1% от ВВП и численность вооруженных сил вдвое меньше, чем в Украине, но в абсолютных показателях оборонные затраты Японии превышают украинские почти в 100 раз.

Как видим, имея в свое время слабую экономику, и ФРГ, и Япония все же отдали приоритет именно экономике (в отличие от Украины, тоже имеющей слабую экономику), но функции по обеспечению своей внешней безопасности делегировали США. Очевидно, что у Украины задача сложнее. Страна должна одновременно разрешать две проблемы: обеспечения и обороноспособности государства, и экономического роста. Но парадоксально то, что мы чужому упрямо не учимся и своего настойчиво сторонимся. В первые годы независимости ни чиновники, ни ученые не подошли взвешенно к этой проблеме. Скорее, все было пущено на самотек. А этот путь чаще всего — ошибочен. Как следствие — теперь непоправимые убытки, потеря обществом экономического благосостояния и гарантированной безопасности.

То, что Украина экономически не могла содержать часть Вооруженных Сил, унаследованных от бывшего СССР, было ясно сразу. Их уже не мог содержать и сам СССР. Это четко прослеживалось уже с 1986 года. Для примера. В 1985 году военный бюджет составлял 343,6 млрд. долл. США в ценах 1997 г. (Безопасность России: XXI век—Москва, 2000.— с. 168.) По данным на 1991 год, на территории Украины размещалось около 30% списочного состава Вооруженных Сил СССР. Таким образом, если к затратам на их содержание добавить затраты ВПК, то общая сумма составляла почти 30% от ВВП. По ядерному потенциалу Украина занимала третье место в мире (после США и России). На территории Украины располагался огромный военно-промышленный комплекс, насчитывавший 1840 предприятий, на которых работало 2,7 млн. чел. Из них 700 предприятий выпускали чисто военную продукцию и обслуживались 1,3 млн. работников (Кузьменко П.В. Інвестиційна політика в регіоні. Київ, 1992.—с.31).

Теперь оценим нынешние достижения. Отсутствие научно обоснованной и практично реальной, построенной на основе национальных интересов политики государства в сфере обороны и безопасности на начальном этапе создания государства сделало нас заложниками той патовой ситуации, в которой мы оказались, не делая, к величайшему сожалению, правильных выводов и сегодня. Если бы меня спросили, какие шаги необходимо сделать, я ответил бы. Шаг первый: «ищи причину в себе». Проблему нужно разрешать на уровне установленных причин, а не бороться с последствиями, уничтожая безвозвратно и так ограниченные ресурсы и теряя отведенное нам время. Так в чем же причина наших неурядиц? В нас самих! И не нужно тратить время на поиск врагов нашего государства, если мы сами ими стали.

Не россиян или американцев следует изменять, а самих себя. И до тех пор, пока из чужаков и временщиков не превратимся в родных и близких своему государству, своему народу. Рецепт не нов — начинать с мысли, со слова, с действия, с глубокого анализа, как мы живем. Без проведения подобной работы напрасно ждать благосостояния и безопасности. У нас отсутствует научное предвидение, мы не построили прогнозы моделей развития на будущее, мы не определились, что нам нужно и где мы его возьмем и как оно повлияет на прочие сферы жизни. Современная система планирования серьезно искажена и оторвана от реалий. Даже годовые планы не выполняются, не говоря уж о средне- и долгосрочных. Не создана эффективно функционирующая система организации. Вместо этого разрозненно функционируют отдельные ее элементы. Но единой сложной многоуровневой — нет.

Можно также утверждать, что в государстве нет и системы мотивации. Ведь денежное обеспечение военнослужащего по контракту равно официально утвержденному прожиточному минимуму и вдвое ниже реального прожиточного минимума. Добавьте к этому факту отсутствие жилья у 52000 военнослужащих и бесперспективность реального улучшения их благосостояния и получите ситуацию, мягко говоря, плачевную.

Не было четкости и последовательности в реформировании Вооруженных Сил. Вызывает, как минимум, удивление то, что потрачено уже 10 лет на неудачные эксперименты и ошибки, но до сих пор не поняли, что планирование должно строиться на реальном ресурсном обеспечении. Ведь любая программа или реформа без ресурсного обеспечения является лишь виртуальной игрой. Важнейшей проблемой для функционирования и развития вооруженных сил любой страны является экономическое обеспечение. Скажем, США тратят на оборону более миллиарда долларов в день. У нас же реформирование Вооруженных Сил осуществляется не только без органа, который проводил бы единую экономическую политику, но и в условиях переходного периода и хронического недофинансирования. Каждый созданный орган функционировал самодостаточно. Это может показаться анекдотом, но не было даже заместителя министра по экономическим вопросам, который координировал бы соответствующую работу и достойно отстаивал интересы Вооруженных Сил в законодательной и исполнительной ветвях власти. Обидно, что не созданы школы экономистов оборонной сферы. Речь не об уровне предприятия или бюджетного учреждения, а о высшем менеджменте и макроуровне. Проводя реформирование систем управления Вооруженными Силами, додумались, по моему личному мнению, до того, что создали три почти равноценных по влиянию и автономности органа управления: Минобороны, служба госсекретаря и Генеральный штаб.

За 10 лет мы научились мастерски избегать ответственности и на все ключевые проблемы реагировать одинаково: нет денег. И народ к этим словам привык, поверив, что денег в государстве нет. Так ли это?

Ядерное оружие, от которого мы отказались, в 5—6 раз экономнее, как утверждают зарубежные эксперты, обычных вооружений. Своим примером Украина призвала мир полностью отказаться от ядерного оружия. Но, к величайшему сожалению, кроме нас, от него никто не отказался. Даже так называемые гаранты. США и Россия продолжают наращивать затраты на совершенствование ядерных сил, отдавая им приоритет и прогнозируя, что ядерное оружие в мире будет существовать еще 30—50 лет. Быстрыми темпами наращивают ядерные потенциалы и средства их доставки Индия, Пакистан. Китай до 2010 года по ядерному потенциалу догонит Россию. Беспрецедентной проблемой современности является то, что год за годом расширяется сеть стран, имеющих в своих арсеналах новейшие системы вооружения. На сегодня 15 развивающихся стран владеют баллистическими ракетами, в 10 странах ведется их активная разработка. Более 20 «молодых» государств продолжают активные исследования в сфере химического и бактериологического оружия. (Россия (СССР) в локальных войнах и военных конфликтах второй половины XX века. Под ред. В.А. Золотарева.—Москва, 2000. —с.6). Обещанной безопасности от ликвидации ядерного оружия мы не получили, а что же в экономическом плане? Несмотря на то что США сэкономили огромные средства на разоружении, Украине было выделено всего 350 млн. долл. США, включительно с товарными поставками, то есть помощь была построена так, что деньги в основном вкладывались в США. Считаю, что Украине следует позаимствовать их опыт защиты национальных интересов. Но что такое даже эти 350 млн. долл. на семь лет, то есть 50 млн. долл. в год, для страны, ВВП которой составляет 10 трлн. долл., а доход на одного жителя США — 35 тыс. долл. в год. Простые подсчеты показывают, что затраты на безопасность в результате разоружения Украины на одного американца составили 18 центов в год, или же 42 цента для налогоплательщика. Украинский налогоплательщик, непонятно почему, значительно больше теряет на разоружении, оплачивая ликвидацию его последствий, рекультивацию земель и т.п.

От второго гаранта, России, получившей ядерные боезаряды и оперативное тактическое ядерное оружие, Украине поступило около одного миллиарда долларов в виде ядерных твелов и расходов на хранение ядерных отходов. Но срок уже истек, и Украина должна за все это платить. Посчитаем, кто кому должен. Украина опережающими темпами вывезла в Россию 3905 современных тактических ракет, не получив за это никакой компенсации. Если даже оценивать по самой минимальной цене — 1 млн. долларов за ракету, — стоимость всех составляет 4 млрд. долл. Возьмем только лишь обогащенный уран, изъятый из ядерных боеголовок украинского стратегического оружия, который Россия продавала США. Существуют различные оценки его стоимости — упоминается сумма около 24 млрд. долл. Остановимся на цифре, приводимой Тарасом Кузьо, научным сотрудником Международного института стратегических исследований.

«США согласились не подписывать никаких соглашений до тех пор, пока Россия и Украина не придут к соглашению по поводу раздела 13 млрд. долл. — именно такую сумму предполагается выручить за продажу 500 тонн обогащенного урана» (Тарас Кузьо. Національна безпека України, Військо України. №4,5/94, с. 108.).

Итак, общая минимальная сумма составляет 17 млрд. долл. На 1 млрд. получили продукции, остаток составляет 16 млрд. долл. США. Решение этой проблемы — это вопрос Министерства обороны Украины или государства? А такой суммы хватило бы, при нынешних объемах финансирования, на 32 года или на поставку твелов для ядерных реакторов, при ежегодных объемах поставок на 300 млн. долл. США, на 53 года.

Следующий источник доходов Министерства обороны — переданная Российской Федерации военная техника (стратегическая авиация) на сумму 275 млн. долл., на которую списана задолженность с компании НАК «Нефтегаз Украины» и, согласно постановлению Кабинета министров Украины от 05.11.99 №2062, проведены расчеты с Министерством обороны Украины.

На сегодня НАК «Нефтегаз Украины» не ликвидировал свою задолженность перед Министерством обороны Украины, но решение этих вопросов — компетенция правительства, а не Минобороны, которое продолжает нести убытки, в том числе отключение военных городков и военных аэродромов, пунктов боевого дежурства от энергоснабжения. Минобороны приходится расходовать крайне ограниченные бюджетные средства на уплату штрафов, компенсационных затрат за погашение задолженности, хотя статьей 62 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2002 г.» предусмотрено, что Кабинет министров введет механизм погашения фактической кредиторской задолженности Вооруженных Сил Украины. Сумма составляет 537 млн. грн., но до сих пор подобный механизм Кабинетом министров не введен. Это ставит Минобороны на грань банкротства — останавливаются поставки, блокируются счета, текущие расходы идут на покрытие судебных решений. По действующему законодательству, средства от отчуждения военного имущества направляются в Государственный бюджет исключительно для финансирования нужд обороны. За передачу украинской части Черноморского флота Российской Федерации с правительства Украины списано долгов на сумму более 1 млрд. долл. Минобороны не получило ни расходов, ни списания долгов, а это — два годовых оборонных бюджета.

Что же произошло? В течение одного года оборонные расходы были уменьшены до уровня, который в шесть раз меньше критической величины — 1 697 млн. долл. в 1992 году. И дальше осуществлялось их опережающее сокращение, сравнимое с падением ВВП и уменьшением численности Вооруженных Сил Украины. Гипертрофированное уменьшение оборонных расходов не дало возможности провести реформирование украинской армии и обеспечить социальную защиту военнослужащих и членов их семей. Нехватка средств в первые годы частично компенсировалась запасами и резервами, но спасти или хотя бы улучшить состояние армии они не могли. Все это привело к структурному дисбалансу не только в оборонной сфере, но и других отраслях народнохозяйственного комплекса, наибольшие потери понес ВПК. Не только объем оборонного бюджета имеет огромное значение, но и его структура. Кроме затрат на содержание личного состава, необходимы расходы на эксплуатацию и обслуживание военной техники и вооружения, а самое главное — это финансирование капитальных расходов на НИиИКР, закупка военной техники и вооружения, ведь это основный капитал, обеспечивающий основные процессы воспроизведения и расширения. Эксперты ведущих стран мира считают, что идеальное распределение оборонного бюджета должно быть следующим: личный состав — 40%, эксплуатация и обслуживание военной техники и вооружения — 30%, финансирование НИиОКР, закупка военной техники и вооружения — 30%.

В Украине львиную долю занимают расходы, значительно превышающие критическую черту на содержание личного состава. На другие статьи средств почти не остается (так называемый эффект проедания). О воспроизведении, расширении, обновлении, реформировании и говорить нечего, поскольку нет соответствующего ресурса. В чем заключается основная опасность? Ежегодно почти на 9% уменьшается боевой потенциал — за счет физического и морального износа военной техники и вооружения, революции в военной сфере. С другой стороны, каждые 10 лет удваивается стоимость новейших вооружений и каждый год на 5—10% возрастает стоимость ремонтно-эксплуатационных работ. Если оборонные расходы не будут удовлетворять эту динамику — мы войдем в так называемую «спираль разрушения», которая разбалансирует систему, разорвет потоки и этапы, разрушит научно-технический, производственный и эксплуатационный потенциалы. Выйти из такой спирали практически невозможно — нужен капитал на порядок выше, нежели для того, чтобы не допустить подобной ситуации. Динамика оборонных расходов, предлагаемая Кабинетом министров, не спасет положения, поскольку существенное увеличение расходов нужно сегодня, а не с 2010 года. А такие объемы, которые правительство выделяет сегодня, будут зря потраченными средствами, ведь они не улучшают ни одного критерия эффективности обороноспособности государства. Оборонный бюджет формально имеется, а по содержанию не соответствует ни одному из основных принципов: баланса, единства, полноты, целевого назначения, ясности и экономичности.

Особое значение имеет обеспечение эффективности использования средств. Эта комплексная задача имеет свою специфику и, в отличие от гражданского сектора, требует системного подхода, строгой субординации соблюдения определенной последовательности решений, четкой и согласованной системы критериев с учетом специфики задач, решаемых на различных уровнях экономического обеспечения обороны. Необходимо прежде всего обеспечить эффективное функционирование боевого ядра Вооруженных Сил. Дело в том, что армия должна быть профессиональной как по контракту, так и по призыву — сам по себе переход не предполагает профессиональности. Средние затраты на контрактника в 2,5 раза выше. Без увеличения финансового ресурса средства пойдут на содержание личного состава, а не на содержание техники и вооружения. Зарубежные расчеты показывают: чтобы «купить» современную регулярную армию, необходимо «купить» 5,6 солдата на каждого военного, запланированного к развертыванию. Солдаты-призывники также могут хорошо служить, если их отлично подготовить и обучить. Необходимо также готовить население к обороне, создать необходимые средства укрытия, обеспечить его специальными воздушными замками и фильтрами, запасами воды, провианта, медикаментов. Иначе мы не сможем гарантировать надежную защиту населения от оружия массового уничтожения.

Если бы правительство выполняло свои распоряжения, постановления, указы Президента и нормы законов в части финансирования оборонных расходов как по объему, так и по структуре — Минобороны имело бы минимально необходимые ресурсы для обеспечения жизнедеятельности Войск и Сил. Но, к величайшему сожалению, этого не происходит. Минфин как утверждал, что финансирования не будет, так и утверждает. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения норм Закона «Об обороне Украины» — не меньше 3% на финансирование нужд национальной обороны, — в государстве имеются. И правительство должно принять неотложные меры по наполнению доходной части Государственного бюджета.

Еще одним источником является снижение уровня тонизации. По экспертным оценкам, он составляет от 40% до 60%. Возьмем минимальную величину — 40%. Это — 106 млрд. грн. Разумеется, весь этот объем не удастся легализовать, но изъять 30% этой суммы, как свидетельствует мировой опыт, реально, и правительство при имеющейся законодательной базе должно это сделать. А это было бы 32 млрд. грн. — на уровне доходов общего фонда Государственного бюджета на 2003 г.

Следующий источник — уменьшение льготников по уплате налогов в бюджет. Благодаря им недоплата в 2001 г. составляла 51 млрд. 168 млн. грн.

Значительные потери испытывает бюджет от постоянного списания долгов и их реструктуризации. По расчетам ГНА, реальная потеря бюджета составляет 29 млрд. 815 млн. грн.

Следующий шаг — ликвидация бюджетных разногласий, порожденных действующим законодательством. Общая сумма расходов в % к ВВП достигает 34,7% и в 1,2—1,3 раза превышает доходы Сводного бюджета (Послание Президента Украины в Верховную Раду Украины о внутреннем и внешнем положении Украины в 2001 г., с.20)

Проведение инвентаризации, изъятие и приостановление бесперспективных программ, а также финансирование из Госбюджета функций, не предусмотренных Конституцией Украины, дадут возможность ликвидировать бюджетные противоречия и обеспечить баланс финансовых ресурсов.

Вывезенный капитал, по экспертным оценкам, лишь на 1997 год составлял более 24 млрд. долл. США, и его тоже нужно возвращать, ведь это 6 годовых Госбюджетов. Я думаю, здесь военные не мешали гражданским навести элементарный порядок, дисциплину в сфере обеспечения национальных интересов государства.

Важно, чтобы в нашем обществе не возникало противостояние между гражданским и военным секторами. Разумеется, сегодня трудно многим, ведь значительная часть населения живет в бедности, и не военные в этом повинны, поскольку за разработку и внедрение социально-экономической политики государства ответственны гражданские структуры.

Так нужна оборона и безопасность государству или нет? Как свидетельствует история, безопасность государства гарантировали вложения в оборону. За последние 10 лет ситуация изменилась. Сегодня понятие «безопасность» стало более широким. Вооруженные Силы, созданные лишь для обороны, не гарантируют безопасности государства. Если ранее оборонное могущество считалось основой национальной безопасности, то сегодня оно — лишь одна из ее подсистем, и не во всех странах приоритетная. Мир сегодня стал еще опаснее, но мы должны иметь боеспособные военные силы и надежную систему национальной безопасности. Уже сегодня понятно, что при военных конфликтах может быть применено как высокоточное оружие, оружие массового поражения, так и обычное. Конфликт может быть локальным, тотальным и перерасти в мировое межцивилизационное противостояние. Вооруженная борьба может вестись за территорию, воду, за воздух.

Все эти функции должна взять на себя национальная безопасность.

Отказавшись от ядерного оружия, мы должны полагаться только на обычное вооружение. Украина оставила боевой потенциал на уровне второй группы — то есть таких стран, как ФРГ, Франция, Великобритания. Но есть и другая сторона проблемы. Чтобы удерживать такой потенциал, нужен необходимый уровень оборонных затрат, минимальная величина которого составляет 10 млрд. долл. США. То есть надо обеспечить баланс, иначе система деградирует. А выделять ежегодно по 10 млрд. долл. США (это почти 25% от ВВП) в мирное время просто нереально. Критическая граница оборонных затрат, негативно влияющая на экономику государства, составляет 6% от ВВП.

Наша же экономика находится в фазе трансформации. Следующий вывод, как и предыдущий, — необходимость обеспечения экономического роста. Если нет соответствующего финансового ресурса, делается инвентаризация, на ее основе — анализ, потом прогноз и план с определением приоритетов с привязкой к реальным ресурсам. Потом создаются конкретные программы реализации намеченных реформ и мер по сбалансированию боевого потенциала с оборонными затратами. В начале 90-х государство должно было принять и узаконить соответствующие решения: что необходимо оставить для Вооруженных Сил, что законсервировать, что перевести на самоокупаемость, что конвертировать, что передать в народнохозяйственный комплекс, какие остатки реализовать. Это нужно было делать с соответствующей подготовкой вопросов, комплексно, исходя из национальных интересов и в кратчайшие сроки. Но этого сделано не было. Вместо того, чтобы получить дополнительный финансовый ресурс от использования излишка потенциала, сосредоточенного в Вооруженных Силах, государство несет дополнительное бремя от эксплуатации лишней техники, вооружения, инфраструктуры, ликвидность которых за эти годы безжалостно съедает физический и моральный износ, огромные затраты на утилизацию и уменьшение взрыво-пожарной опасности баз, составов, арсеналов. Все это привело к тому, что потенциал безопасности мы превратили в потенциал опасности.

Оборонные затраты могут оказывать как положительное, так и негативное влияние на экономический рост государства. Если их объем ниже критической границы, поведение системы не поддается влиянию.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter или Отправить ошибку
ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ
Текст содержит недопустимые символы
ДОБАВИТЬ КОММЕНТАРИЙ
Осталось символов: 2000
Отправить комментарий
Последний Первый Популярный Всего комментариев: 0
Показать больше комментариев
Пожалуйста выберите один или несколько пунктов (до 3 шт.) которые по Вашему мнению определяет этот коментарий.
Пожалуйста выберите один или больше пунктов
Нецензурная лексика, ругань Флуд Нарушение действующего законодательства Украины Оскорбление участников дискуссии Реклама Разжигание розни Признаки троллинга и провокации Другая причина Отмена Отправить жалобу ОК