Децентрализованная и сплоченная Украина — мечта или реальность?

Украинская независимость, поддержанная тотальным большинством голосов на референдуме 1991 года, не означала беспроблемного развития Украины, поскольку взгляд на вектор развития независимого государства в разных регионах был весьма различным, а опыта самостоятельного управления государством в начале 1990-х не было ни у кого.

20 лет неопределенности внешнеполитического вектора, приватизация, постоянные смены правительства, изменение подходов к организации власти на территориях на фоне мощного давления со стороны Российской Федерации, игравшей на межрегиональных отличиях, разном отношении различных категорий людей к прошлой истории, - все это провоцировало периодическое обострение ситуации в Крыму, на Донбассе, в Харькове, Одессе. Поэтому события 2013–2014 годов должны были произойти рано или поздно, с большими или меньшими потерями.

Драматические события 2014 года побудили к децентрализации и новой государственной региональной политике, идеи которой многие годы разрабатывались экспертами и даже членами правительства, но всё не могли начать воплощаться. Теперь об "успешности децентрализации" говорят и старые, и новые политики, а вот создание сплоченной Украины, снятие межрегиональной напряженнности, минимизация асимметрии развития между разными территориями, среднесрочное планирование развития государства и регионов с прогнозируемыми источниками финансирования как-то остается без внимания. Но без сплоченности мы можем потерять все.

Так какой я представляю "Идеальную страну - Украину"?

1. В Украине все же сформированы сильные и эффективные публичные институты. Мультиуровневое управление стало реальностью. Административно-территориальное устройство соответствует потребностям развития территорий, оно логично и создает хорошую пространственную основу для эффективной системы местного самоуправления. Местные и региональные элиты имеют свои политически-управленческие ниши, и их интересы балансируются интересами государственными.

2. Территориальные громады - базовая единица административно-территориального устройства, основа местного самоуправления, обеспечивающая эффективное и необременительное для местного бюджета управление различными сферами публичной жизни в интересах человека. Это довольно крупные - 10–15 тысяч населения, 200–300 кв. км территории - единицы, стабильные к демографическим и экономическим вызовам, где есть возможность создать безопасные и комфортные условия для проживания человека. Эти громады создают между собой партнерство, прежде всего между городскими и сельскими территориями. Конечно, будет определенное количество небольших и экономически слабых громад на территориях с низкой плотностью населения, в зоне украино-российской границы.

3. Районный/уездный уровень - это прежде всего уровень для организации деятельности органов исполнительной власти, но здесь также есть представительные органы. Такие уезды достаточно большие - от 150 тысяч населения, 5–8 тыс. кв. км территории. Здесь решаются вопросы сетей местных дорог, общественного транспорта, специализированного образования, другие вопросы, которые нецелесообразно или неэффективно осуществлять на уровне громад.

4. Областной уровень - количество областей не меняется, их размеры оптимальны для выполнения задач регионального развития, и именно региональное развитие - основное полномочие областных рад.

5. Гармонизованная ситуация между регионами и внутри регионов. Государственная региональная политика, реализующаяся в Украине, основывается на объединении общегосударственной стратегии регионального развития и региональных стратегий. Государство строит скоростные транспортные коридоры, соединяющие с Киевом значительные города/областные центры, регионы встраивают свои региональные транспортные сети в эти коридоры, люди получают возможность для высокой мобильности как в пределах региона, так и между регионами. Все украинские регионы - интересны для украинцев, о них знают, их посещают, в них инвестируют. В Киеве проходят открытые дни регионов Украины, на которых происходит обмен лучшими практиками развития, нивелируются межрегиональные отличия.

6. Государство берет под опеку самые проблемные территории, которые из-за природных обстоятельств или изменения глобальных трендов теряют возможность для самообновления, регионы заботятся о минимизации асимметрии развития между территориальными громадами в пределах своего региона. Места компактного обитания меньшинств являются территориями ускоренного роста, ведь они становятся мостиком сотрудничества с государствами происхождения меньшинств при их полноценной интеграции в украинское общество.

7. Весьма отдаленная перспектива - возврат оккупированных Крыма и части Донбасса в состав Украины и их постепенная интеграция в общеукраинское пространство.

Как достичь "идеальной Украины"? (не рецепт, а логические размышления)

Путь к ней в целом понятен: сильные институты, прогнозируемая политика, базирующаяся на объективных данных, соблюдение принципов верховенства права и мультиуровневого управления на началах субсидиарности. К сожалению, так происходит не всегда.

1. Надо завершить первый этап децентрализации уже до местных выборов в октябре 2020 года. Необходимо утвердить новое административно-территориальное устройство как можно скорее. Для этого есть все предпосылки.

2. Не надо привязывать завершение реформы к внесению изменений в Конституцию Украины. Это только поставит под угрозу завершение реформы и создаст проблемы на новый поствыборный период 2020–2025 годов (к сожалению, политическая целесообразность победила, и есть проект изменений в Конституцию, вызвавший волну эмоций и неприятие).

3. Завершить реформу можно в несколько логичных шагов, не требующих конституционных изменений: принять изменения в закон о местном самоуправлении, наделяющие Кабинет министров Украины правом утверждать территориальные громады; далее Кабмин утверждает все громады согласно предварительно одобренным перспективным планам формирования состоятельных громад; потом Верховная Рада Украины своими постановлениями образовывает новые районы; далее назначаются и проводятся выборы на новой территориальной основе (похоже, представление законопроекта №2653 от 20.12.2019, дающего право правительству утвердить громады, свидетельствует, что вариант завершения реформы без конституционных изменений все же может быть реализован).

Что же касается изменений на третьем - областном уровне, то введение префектов на сегодняшний день не является первоочередным вопросом. Надзор над законностью актов местного самоуправления можно ввести и без префектов. Такой законопроект был подготовлен при содействии Совета Европы. А создание исполкомов областных рад в реальных условиях внешнего давления и внутренней нестабильности порождает дополнительные риски для сплоченности Украины.

4. Надо создать юридическую рамку для разработки и согласования стратегических документов национального уровня, принять закон "О государственном стратегическом планировании", который должен снять разногласия в стратегическом планировании, осуществляемом разными министерствами.

5. Реализация государственной региональной политики, сформированной в 2014–2015 годах, на сегодняшний день в сущности не осуществляется из-за разрушения системы стратегического планирования и финансирования регионального развития, поэтому необходимо немедленное восстановление правил - принятие изменений в статью 24-1 Бюджетного кодекса Украины (законопроект № 2202).

6. Формирование сплоченности Украины и реализация общегосударственных приоритетов сегодня невозможны из-за отсутствия финансирования, поэтому увеличение размера Государственного фонда регионального развития (ГФРР) до 1,5% доходов Государственного бюджета и предусмотрение трети ГФРР на финансирование общегосударственных программ регионального развития крайне необходимы. (Такой проект существует, но кризис государственных финансов, разворачивающийся в конце 2019 года, может положить конец этой инициативе.)

7. Без координации секторальных политик и стратегий на территориях асимметрия развития между регионами или в регионах будет расти, поэтому необходимо введение должности вице-премьер-министра - министра по региональному развитию, который будет ответствен за организацию такой координации.

8. Восстановление региональных экономик невозможно без квалифицированных рабочих кадров. Поэтому преобразование нынешних слабых профессионально-технических училищ в хорошо оснащенные, достаточно автономные региональные заведения профессионального образования является чрезвычайно важной компонентой регионального развития.

9. В 2020 году надо завершить формирование системы стратегических планировочных документов - Национальной стратегии развития Украины, Государственной стратегии регионального развития, Генеральной схемы планирования территории Украины, региональных стратегий развития.

Риски. Риски достаточно высокие. Основные - внешнее давление со стороны России и непросчитанные решения власти в глобальных вопросах, а именно относительно довольно странной модели рынка с/х земель; попытки внесения изменений в Конституцию Украины, разрушающие государственные институты и беспокоящие региональные элиты. И это происходит на фоне усиления влияния на общество силовых ведомств, старых судов и отступления от принципа распределения власти, определенного Конституцией. К этому добавляются стимулирование разногласий между разными группами общества, отсутствие политических дискуссий в парламенте, а следовательно - их перемещение на улицы.