Децентрализация в Украине: устойчивые успехи или воздушные замки?

Дальнейшая судьба государственной системы Украины будет определяться не только и не столько количеством новых документов, принятых Верховной Радой и Кабмином.

Решающими будут глубина и системность практической реализации реформ. А еще - тщательный мониторинг и критическая оценка их реального влияния с последующей, если это необходимо, модификацией правовой базы и реформационных практик.

Объединение территориальных громад

На протяжении последних трех лет основной темой дебатов вокруг украинской децентрализации были масштаб, скорость, препятствия и последствия добровольного объединения территориальных громад. Это объединение критически необходимо, так как многие ранее существовавшие (или все еще существующие громады) ввиду своего небольшого размера и дефицита ресурсов, неспособны адекватно организовывать и финансировать предоставление основных публичных услуг гражданам. Сложности, которые эти громады испытывали при обеспечении таких задач как, например, сохранение и строительство дорог или функционирование школ, в значительной степени девальвировали идеи децентрализации как таковые.

Начиная с 2015 г., правительство и парламент предоставили органам самоуправления большие права для добровольного образования объединенных территориальных громад (ОТГ). Центр способствовал этому пока еще добровольному процессу путем предоставления ОТГ доли национальных налогов и возможности получать государственные финансы для обеспечения реализации социальных функций. Была запущена новая система субвенций местным бюджетам и предоставления доступа к средствам Государственного фонда регионального развития.

В результате с 2015-го до середины 2018-го 3492 небольшие территориальные громады объединились в 753 более крупных, из которых 48 ожидают назначения первых выборов. По последним данным, примерно 6,5 млн граждан (более чем 18% населения Украины) проживают в новых ОТГ. Объединенные громады получили новые источники доходов, а также расширенные компетенции в области землеустройства, регистрационных процедур, архитектурно-строительного контроля, обеспечения функционирования местных школ. Впервые местные громады приобрели реальные возможности и значительные ресурсы для реализации крупных инфраструктурных проектов.

ОТГ также могут заключать между собой договора о сотрудничестве, чье законодательное регулирование является частью реформы местного самоуправления. Такие договора позволяют делегировать определенные задачи и объединять ресурсы для реализации общих проектов, совместно использовать ту или иную инфраструктуру и создавать общие исполнительные органы или предприятия для реализации общих задач. По состоянию на первое полугодие 2018 г. более 860 громад заключили 199 соглашений о сотрудничестве в сферах управления инфраструктурой, коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, предоставления административных услуг и некоторых других.

Несмотря на многообещающие первые результаты процесса объединения громад, его все еще добровольный характер превращается в проблему. Он замедляет передачу контроля над основными административными рычагами управленческим единицам, достаточно крупным для того, чтобы эффективно предоставлять элементарные услуги населению. На территориях, где еще не прошло объединение громад, они остаются под административной и финансовой "опекой" районов и областей, чьи исполнительные органы не избираются демократически, "снизу".

Кроме того, добровольность объединения в некоторых случаях привела к созданию небольших сельских ОТГ, которые и после успешного объединения неспособны эффективно осуществлять местное самоуправление. Таким образом, жизнеспособность многих новосозданных громад все еще остается под вопросом.

Более того, процесс объединения громад сопровождается феноменом своеобразной "юридической невидимости" новых ОТГ. Ввиду того, что Верховной Радой не был законодательно утвержден обязательный характер их создания, роль новых громад в системе местного самоуправления остается пока неопределенной, а соответствующее законодательство о местном самоуправлении часто не упоминает об ОТГ. Несмотря на то, что Ассоциация объединенных территориальных громад была создана в ноябре 2016 г. и представлена в социальных сетях, точное место, прерогативы и роль данного (или иного) органа коллективной репрезентации ОТГ в межправительственных отношениях также не определены в законе. Отсутствие нового правового режима, базирующегося на ожидании повсеместного создания ОТГ, порождает неопределенность в отношении того, какую новую роль будут играть существующие районы после того, как большинство их функций будут переданы громадам. Кроме того, вследствие недостаточной юридической ясности будущей структуры территориального устройства Украины усложняется реформирование в области образования и реструктуризация национальной системы здравоохранения.

В 128 районах Украины до сих пор не создано ни одной ОТГ, а еще в 209 они охватывают менее половины территории. У правительства Украины пока нет четкого видения того, что делать с теми громадами, которые так и не объединятся добровольно - а такие, несомненно, останутся. Таким образом, сегодня разработка механизма принудительного объединения выходит на повестку дня.

Фискальная децентрализация

Несмотря на вооруженный конфликт в Донбассе и сопутствующий экономический спад, правительство Украины не осуществило типичную для таких государственных кризисов рецентрализацию публичных финансов. Местные рады получают около 40% государственных доходов - малоизвестный за рубежом факт, который превращает Украину, по крайней мере формально и согласно этому показателю, в одно из европейских государств с наивысшим уровнем финансовой децентрализации. Для стран, находящихся в состоянии войны либо переживающих период глубоких экономических преобразований, характерным является рост той части публичных доходов, которые находятся под контролем центрального правительства. В Украине же наблюдается противоположная тенденция: совокупная доля местных бюджетов (т.е. включая трансферты) в сводном бюджете Украины выросла с 45,6% в 2015 г. до 51% в 2017 г., даже несмотря на то, что общий объем публичных доходов уменьшился в результате глубокой рецессии. Таким образом, невзирая на значительное давление в направлении рецентрализации публичных финансов, центральное правительство продемонстрировало удивительную преданность идее финансовой децентрализации.

Такое необычное поведение государства во время войны является индикатором глубины общественных истоков и политического спроса на децентрализацию в Украине. Оно также объясняется тем, что - по крайней мере, некоторые - украинские политики воспринимают децентрализацию как инструмент противодействия гибридной агрессии со стороны России. Например, спикер Верховной Рады Андрей Парубий во время II Всеукраинского форума объединенных громад в Киеве в декабре 2017 г. сообщил: "Путь децентрализации был ассиметричным ответом агрессору. Фактически процесс формирования дееспособных громад послужил своеобразным сшиванием украинского пространства".

Стабильная приверженность центрального правительства финансовой децентрализации, однако, не означала, что различные субнациональные уровни правительства продолжали получать прежние доли "бюджетного пирога". Напротив, области и районы сегодня получают (с учетом инфляции) относительно меньше средств, в то время как доля больших городов и ОТГ возрастает как в абсолютном, так и относительном измерениях. Такое смещение доходов от областей, районов и необъединенных громад к городам областного значения и ОТГ являет собой один из наиболее значимых аспектов децентрализации на сегодняшний момент. Он свидетельствует о намерении Киева создать административно-территориальную организацию, при которой именно города и ОТГ будут играть наиболее значимую роль в субнациональном управлении.

В то время как такое положение дел уже обретает форму, с юридической точки зрения, реформа децентрализации далека от завершения и пока остается концептуально недостаточно оформленной. В первую очередь, Киеву необходимо формально распределить административные полномочия между различными уровнями субнационального управления в соответствии с уже начатым распределением между ними финансовых средств. На данный момент роль областей и районов в новой системе остается неясной. Соответственно, под вопросом также остается то, какие именно функции должны осуществляться городами областного значения и ОТГ, и какие средства должны им передаваться на постоянной основе.

Существующая пестрая картина еще больше усложняется ввиду начавшейся радикальной реформы системы здравоохранения в соответствии со схемой "единого плательщика". Создание этой системы требует рецентрализации средств, выделяемых органам местного самоуправления для обеспечения функционирования больниц, чтобы национальный фонд - "единый плательщик" - мог платить медучреждениям за услуги, осуществляемые на основе комбинации оплаты за пациента/за услугу. Реформа основывается на положении, в соответствии с которым рост конкуренции между поставщиками здравоохранительных услуг улучшит качество предоставляемого лечения, лекарств и сопутствующих материалов в Украине. Кроме того, реформа предполагает уменьшение субнациональных бюджетов в области здравоохранения - факт, к которому, возможно, не все местные самоуправленцы психологически готовы. Тем не менее, пока что украинские публичные обсуждения децентрализации, включая недавнюю рекламу ее достижений правительством, в основном фокусируются на "новых деньгах", переданных органам местного самоуправления (часто без надлежащего учета их девальвации ввиду инфляции).

Региональное развитие и наращивание потенциала

Специалисты-практики в области местного самоуправления в качестве особо проблемного вызова для проведения успешной децентрализации власти нередко называют отсутствие местных квалифицированных специалистов. Всеобъемлющая переподготовка персонала, необходимая для решения этой сложной задачи, невозможна без значительной внешней поддержки. Она большей частью сегодня реализуется благодаря деятельности нескольких зарубежных агентств развития (USAID, GIZ, SDC, SKL и др.). Ключевую роль среди них играет т.н. Программа для Украины по расширению прав и возможностей на местном уровне, подотчетности и развитию, "U-LEAD с Европой", которая финансируется ЕС и его государствами-членами (Данией, Эстонией, Германией, Польшей и Швецией), со своим Домом децентрализации в Киеве и офисами во всех областях Украины. Наряду с некоторыми индивидуальными государствами, демонстрирующими особую поддержку, две многомиллионные программы в области децентрализации финансируются США: это PULSE ("Разработка курса на укрепление местного самоуправления в Украине") и DOBRE ("Децентрализация приносит большие результаты и эффективность").

Однако эти и другие похожие проекты международных фондов, а вместе с ними значительная экспертная поддержка и практическая помощь, предоставляемая местным громадам, будут постепенно уменьшаться, и в какой-то момент прекратятся. Поэтому более важной задачей является повышение привлекательности службы в органах местного самоуправления. Конкурентный уровень заработной платы, возможности роста и социальный пакет должны мотивировать квалифицированных специалистов в области проектного менеджмента, административного права и городского развития начинать и продолжать работать в ОТГ, т.е. быть достаточными для предупреждения текучести кадров.

В то же время изменить даже базовый закон "О службе в органах местного самоуправления", несмотря на несколько попыток, пока не удалось. Соответствующий законопроект безуспешно рассматривается с 2015 г. О реальных практических шагах без новых основных "правил игры" говорить пока не приходится.

Секторальная децентрализация

Передача на местный уровень полномочий в области среднего образования и здравоохранительных услуг представляют собой два важных аспекта реформы децентрализации. В июне 2018 г., 5855 или 38% всех школ в Украине управлялись органами местного самоуправления в городах областного значения либо же ОТГ. При этом 530 школ получили статус т.н. "опорных". Этот новый тип "супершкол" имеет особенно квалифицированные кадры, специальное оборудование, особые прерогативы и средства. Так, задачей опорных школ является поддержка 986 филиалов, которые функционируют в меньших населенных пунктах. Так же, как и в отношении добровольного объединения территориальных громад, после менее четырех лет реформ, статистика в образовательном секторе впечатляет. В то же время новые опорные школы были до сих пор созданы только в менее чем трети всех ОТГ, а именно в 224.

Основной вызов реформ в сфере образования - как повысить уровень образовательных услуг, несмотря на различия в профессиональном потенциале разных громад? И как, в частности, уменьшить разрыв в качестве среднего образования между городскими и сельскими школами? Более 60% всех школ все еще ожидают перехода своего подчинения от государственных администраций к органам местного самоуправления. И только треть уже объединенных громад полностью осуществляют новые полномочия в сфере среднего образования. Таким образом, успехи децентрализации предоставления образовательных услуг пока фрагментированы. Консолидация этого процесса требует, в частности, вовлечения все большего количества ОТГ, усиления их институционального потенциала и повышения системности в передаче фондов для финансирования среднего образования на местный уровень.

В Украине также начался процесс децентрализации в сфере медицинских услуг. Повысить их качество предполагается, в том числе, и путем создания госпитальных округов, которые будут служить основой для функционального объединения больниц на территории соответствующего округа. Новые госпитальные округа объединят несколько громад в области предоставления медицинских услуг. Они также будут рамочным инструментом для долгосрочного развития местных больниц и их персонала. Принятая реформа позволяет громадам выбирать различные пути предоставления гражданам качественных медицинских услуг, начиная от создания собственных коммунальных больниц до заключения договоров с частными учреждениями охраны здоровья и индивидуально практикующими врачами.

Реформа должна также способствовать улучшению доступности первичной медицинской помощи в отдаленных районах ОТГ, эффективному использованию медицинских субвенций из Киева, разработке качественных планов развития для госпитальных округов, а также предоставлению специализированной (вторичной и третичной) медицинской помощи малоимущим пациентам. На настоящий момент, однако, новая система здравоохранения предполагает, что (в то время как органы местного самоуправления останутся либо же станут собственниками больниц и соответствующего оборудования) средства для обеспечения функционирования данных учреждений будут все же поступать от национального агентства в области охраны здоровья, а не из местных бюджетов.

Прямая демократия

Передавая все больше ресурсов и полномочий местному самоуправлению, важно создать условия для эффективного общественного контроля над их использованием, а также максимального вовлечения жителей громад в процессы разработки и принятия решений на местах. Обеспечить это могут действенные институты прямой местной демократии, такие как общественные слушания, собрания граждан, местные инициативы и петиции, органы самоорганизации населения и др. Однако этот компонент полноценной децентрализационной реформы пока является наиболее слабым. С начала преобразований практически ничего в этом направлении не было изменено, за исключением того, что в 2015 г. была введена возможность подавать местные электронные петиции, а также повсюду активно внедряется бюджет участия. Как следствие, многие исследования показывают, что граждане не вовлечены надлежащим образом в процесс объединения громад и последующее развитие новосозданных ОТГ. Они также не ощущают достаточного влияния на местное самоуправление.

Суть проблемы состоит в том, что действующее законодательство Украины в области прямой местной демократии является неполным и в значительной степени устарело. Согласно утвердившейся в предыдущие годы модели, возможность граждан участвовать в принятии решений на местном уровне зависит от доброй воли местных рад и их должностных лиц и наличия качественных местных нормативно-правовых актов, в частности устава территориальной громады, принятие которого, к тому же, не является обязательным. Соответственно, если руководство громады желает вовлекать граждан в принятие решений, то оно будет это делать; если же нет (а таких случаев большинство), тогда существует множество способов свести на нет всю общественную инициативу.

В этой связи Украине необходимо пересмотреть государственную политику в области местной демократии и прямого гражданского участия. Альтернативой могла бы стать иная модель, согласно которой все основы и общие процедуры функционирования местной демократии будут устанавливаться законом, а муниципалитеты смогут их детализировать посредством обязательного утверждения устава территориальной громады. Но это требует комплексного изменения законодательства - и пока ни правительство, ни парламент не демонстрируют политической воли заниматься этим вопросом.

Конституционная реформа и Минские соглашения

Несмотря на незавершенность начатых изменений и существование ряда вызовов, децентрализация продолжается по многим направлениям. В отличие от некоторых других трансформаций, инициированных Евромайданом, реформа местного самоуправления существует не только на бумаге, но уже привела к значительным изменениям в жизни граждан. Это особенно касается украинцев, которые живут и работают в новообразованных ОТГ. Фундаментальной проблемой, тем не менее, является то, что множественные улучшения в украинской системе госуправления и отношений между разными ветвями и уровнями власти пока не нашли адекватного отражения в тексте Конституции Украины.

Как известно, парламент после начала конституционной реформы 2015 г. не смог изменить Конституцию в аспекте децентрализации, так как для этого нет необходимых 300 голосов. Иногда Раде не удавалось собрать даже простое большинство голосов для принятия обычных законов касательно местного самоуправления. Соответствующие изменения к Конституции были обречены на провал, поскольку реформа местного самоуправления и изменение административно-территориального устройства Украины были объединены с конституционной нормой о специальном статусе неподконтрольных Киеву территорий Донбасса.

Таким образом, Конституция Украины до сих пор не отражает нового реального состояния вещей в стране в результате объединения громад, изменений в административно-территориальном устройстве, новых источников собственных доходов громад, изменений в распределении полномочий между органами местного самоуправления и государственными администрациями, а также некоторых других новелл в сфере децентрализации. Многие системные и сущностные изменения в организации внутреннего устройства Украины пока находятся вне Конституции. Эта ситуация заставляет усомниться в устойчивости происходящих изменений, так как - по крайней мере, теоретически - все может быть повернуто вспять 226 голосами депутатов. Таким образом, несомненно существующие и заслуживающие похвал успехи в децентрализации Украины пока остаются, в некотором смысле, "воздушными замками".