Что надо изменить во взаимодействии омбудсмана и парламента?

Конец весны запомнился драмой между Людмилой Денисовой (ныне уже бывшим Уполномоченным по правам человека) и народными депутатами. Представители монобольшинства обвинили Денисову в неисполнении обязанностей, пребывании длительное время за границей и распространении неправдивой информации о сексуальных преступлениях оккупантов. Было очевидно, что готовилась почва для увольнения. В последний день мая народные депутаты уволили Денисову и назначили новым омбудсманом депутата из группы «За майбутнє» Дмитрия Лубинца.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Денисову и её дочь заподозрили в манипуляциях данными о сексуальных преступлениях россиян – СМИ

На эти решения отреагировали Мониторинговая миссия ООН по правам человека, послы стран «Большой семерки» и правозащитники. Они требовали соблюдать процедуру увольнения, провести независимый конкурс и консультации с заинтересованными сторонами.

Смена фамилии омбудсмана никоим образом не решает проблем, существующиех в отношениях Верховной Рады и Уполномоченного по правам человека. Потому что если такую должность занимает человек, для которого партийная преданность или политические договоренности важнее прямых обязанностей, то возникают вопросы к способности эффективно защищать права человека.

Кто такой Уполномоченный, и что его связывает с Верховной Радой

Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека — это парламентская структура, контролирующая соблюдение на территории Украины прав и свобод каждого. Если ваши права нарушили государство, местные чиновники, работодатель или кто-то еще, вы можете обратиться к Уполномоченному. У него есть инструменты для надлежащего реагирования.

Назначают и увольняют Уполномоченного народные депутаты открытым голосованием. Предложения по кандидату вносят глава Верховной Рады или не менее 113 депутатов. Профильный парламентский комитет готовит выводы о соответствии кандидатов требованиям законодательства и причинах, которые могут воспрепятствовать занять эту должность. Окончательное решение принимают в пленарном зале, — для назначения достаточно 226 голосов.

Для защиты нарушенных прав Уполномоченный может встречаться с должностными лицами и требовать исправления ситуации. Омбудсман может также обращаться в суды, чтобы защитить граждан.

На практике больше всего влияния Уполномоченный имеет на соблюдение прав изолированных от общества людей: подозреваемых, преступников, нелегальных мигрантов, лиц с психическими расстройствами и т.п. Именно омбудсман следит за тем, чтобы представители государства не злоупотребляли, не пытали и не убивали таких людей. Если же подобное происходит, Уполномоченный должен публично отреагировать, исследовать и принять меры, чтобы это никогда не повторялось.

Для эффективной работы омбудсман должен быть независимым, поэтому закон запрещает какое-либо вмешательство в его деятельность. Уполномоченный неприкосновенен на время своих полномочий, и без согласия нардепов его не могут задерживать, обыскивать или досматривать.

В теории Уполномоченный — действенный инструмент защиты прав человека. Но на практике его умышленно сдерживают. Часто права людей нарушает именно государство, поэтому не каждая власть готова сделать омбудсмана эффективным и независимым. Это создает дополнительные угрозы для граждан.

Как раньше назначали омбудсманов, и как они себя проявили

Проблемы с назначением Уполномоченных были всегда. Вместо того чтобы избирать на эту должность профессиональных и независимых правозащитников, нардепы обычно отдавали предпочтение политически зависимым и не всегда компетентным кандидатам.

Началась эта история еще с первым Уполномоченным, Ниной Карпачевой. Ее назначили в 1998 году и переназначали дважды. Как омбудсман она проработала 14 лет. Перед этим была народным депутатом, — в 1994 году ее избрали по Крымскому мажоритарному округу.

Запомнилась Карпачева, кроме невероятно длительного для Украины срока пребывания на должности, нарушением Конституции: 10 месяцев совмещала должности нардепа и Уполномоченного. После победы Помаранчевой революции Карпачева защищала чиновников из команды Януковича—Кучмы, подозреваемых в фальсификациях президентских выборов. Вместе с тем в конце своей третьей каденции Нина Карпачева встала на защиту оппозиции и подтвердила факты истязания Юлии Тимошенко в колонии. После этого она вынуждена была бежать от власти Януковича за границу.

К ее преемнице, Валерии Лутковской, тоже есть вопросы. С 2006-го по 2011 год она работала в Минюсте, в частности заместителем Александра Лавриновича — министра юстиции в правительстве Азарова. А за десять дней до назначения, в апреле 2012 года, Лутковская представляла правительство Украины в ЕСПЧ, где оправдывала судебный процесс над Юрием Луценко. Оппозиция публично не поддержала ее кандидатуру.

Уже после назначения она отказывалась признавать Юлию Тимошенко политической заключенной и не отреагировала не резолюцию ПАСЕ о политическом преследовании Юлии Тимошенко и Юрия Луценко, и поэтому ее критиковали правозащитные сообщества.

После падения режима Януковича Валерия Лутковская делала и позитивные шаги. Она занималась обменом пленных, посещала украинских политических заключенных на оккупированных территориях, а также выступала  против карательной психиатрии. К тому же она пыталась наладить сотрудничество с правозащитной средой.

Назначение следующего Уполномоченного, Людмилы Денисовой, сопровождалось скандалами. Кроме того, что она была депутатом провластной фракции, ради нее изменили регламент Верховной Рады, откуда убрали требование о тайном голосовании. Такое решение возмутило правозащитников. Назначение Денисовой поддержали все фракции, кроме «Самопомочі». Более того, несмотря на конфликт интересов, Денисова проголосовала сама за себя, чем совершила по крайней мере четыре административных правонарушения. Некоторые депутаты угрожали обратиться в Конституционный суд, ведь в изменениях усматривали посягательство на независимость институции.

Но самая большая проблема закключалась в другом: новый Уполномоченный представлял одну политическую силу с министром юстиции Павлом Петренко и министром внутренних дел Арсеном Аваковым. Денисова и сама призналась в дружеских отношениях с министром внутренних дел, который, к тому же, наградил ее оружием. Это создавало конфликт интересов, ведь омбудсман в первую очередь должен контролировать работу именно этих министерств и подчиненных им полиции, Нацгвардии и пенитенциарной службы.

Во время пребывания Авакова в правительстве Людмила Денисова не критиковала работу ни МВД, ни полиции, ни власти в целом. Достаточно было уволить Авакова с должности руководителя министерства, и омбудсман начала систематически находить властные решения, нарушающие права человека. В частности дистанционное обучение во время пандемии коронавируса и законопроект об олигархах.

Назначение нынешнего Уполномоченного, Дмитрия Лубинца, тоже не прошло безоблачно. Ради его назначения нардепы незаконным способом уволили Людмилу Денисову. Самого Дмитрия Лубинца ранее поймали на кнопкодавстве, а также подозревали в совершении коррупционных правонарушений.

Что не так с назначениями Уполномоченного по правам человека

Проблемы с Уполномоченным начинаются еще до его назначения. Политическая целесообразность и контролированность омбудсмана для народных депутатов важнее, чем его независимость и эффективность. Об этом свидетельствуют точечные, но очень важные моменты.

Во-первых, отмена тайного голосования в 2017 году. Эта норма действовала еще с первой редакции закона об Уполномоченном в 1997 году. Даже сейчас в профильном законе прописано требование тайного голосования. И, хотя это и создает правовые коллизии и неопределенность, парламент прежде всего пользуется собственным регламентом. Требования других законов нардепы могут игнорировать, хотя разногласия между законами не являются нормальной демократической практикой.

Тайное голосование ослабляет политическое давление на депутатов. Руководство партии, фракция или избиратель не узнают, за кого конкретно голосовал парламентарий. Следовательно, свой голос он может отдать за действительно лучшего, по его мнению, кандидата, а не за того, кого считает выгодным руководство партии.

Во-вторых, последние изменения в отношении военного положения позволили парламентариям объявлять недоверие назначенным Радой должностным лицам. Для этого достаточно 226 голосов. Так можно уволить любого чиновника, которого назначают народные депутаты: членов Счетной палаты, Совета Нацбанка, Нацтелерадио, судей Конституционного суда и т.п. Но эти институции должны быть независимыми, чему такой порядок увольнения никак не способствует.

В законодательстве есть прямые предохранители, запрещающие во время действия военного положения прекращать полномочия омбудсмана. Они прописаны в законе о военном положении и профильном законе об Уполномоченном. Но депутаты воспользовались этой щелью, когда увольняли Людмилу Денисову.

В-третьих, игнорирование позиции правозащитников и отсутствие конкурса на должность. Назначение Уполномоченного будет оставаться политическим процессом со своими «политическими квотами», пока к процедуре отбора не начнут привлекать экспертов в сфере прав человека.

Как исправить ситуацию

Во-первых, следует вернуть тайную процедуру голосования. Уполномоченный по правам человека — это не очередная политическая должность, которую можно использовать как разменную монету для договоренностей. Это сверхважная государственная институция, которая в первую очередь должна защищать людей, их права и свободы.

Качественная и независимая работа омбудсмана может предотвратить злоупотребления, пытки и нарушения прав человека во время задержания, содержания в СИЗО, отбывания наказания в тюрьме. Игнорирование этих проблем из-за зависимости от власти, как это было, например, во времена Януковича, стало одной из причин массовых нарушений прав человека, что привело к стычкам во Врадиевке и убийству Оксаны Макар.

Во-вторых, необходимо лишить Верховную Раду полномочия во время военного положения объявлять недоверие чиновникам, назначенным парламентом. Это было бы оправдано, если бы увольняли предателей и коллаборационистов. Но даже в таком случае для наказания есть прокуратура, суд и соответствующие основания для отставки. В то же время депутаты используют изменения в закон, чтобы увольнять неудобных и нелояльных служащих.

В-третьих, следует изменить и четко определить требования к кандидатам на должность омбудсмана, чтобы им могли стать эксперты в сфере защиты прав человека. В частности, кандидаты должны владеть большим опытом в этой сфере, быть профессиональными, добропорядочными и компетентными. Случайные и непрофессиональные лица не должны претендовать на такую важную для демократии должность.

В-четвертых, нужно ввести конкурсные процедуры и привлекать к отбору кандидатов правозащитников. Это позволит сделать процесс публичным и избирать самого достойного, профессионального и компетентного кандидата.

Еще в 2017 году правозащитные организации требовали провести конкурс на должность Уполномоченного. Это должно было деполитизировать институцию и предотвратить политические договоренности о назначении «нужного» кандидата. Но что делать, если сейчас их требования проигнорировали.

Что дальше?

Уполномоченный Верховной Рады по правам человека — сверхважная для Украины должность. Его роль еще важнее в условиях войны, когда рашистские оккупанты едва ли не ежедневно совершают военные преступления и преступления против человечности. Омбудсман и его секретариат ищут, исследуют, описывают и отслеживают такие преступления, которые в дальнейшем могут стать основанием для обвинений России в международных судах.

Практика свидетельствует, что во взаимодействии между Верховной Радой и Уполномоченным есть значительные проблемы. Институция, которая должна быть независимой ради эффективной защиты прав человека, на практике становится разменной монетой в политических игрищах. Динамика последних лет показывает, что таких проблем становится все больше.

Именно сейчас самое лучшее время, чтобы изменить эту практику. Точечные, но действенные изменения в законодательство могут способствовать развитию институции Уполномоченного по правам человека, повысить ее легитимность, доверие к ней, а следовательно, и к государству в целом.

Больше статей Олега Савичука читайте по ссылке.