Без внимания общества: невидимые аспекты полицейской реформы

Тем более что этот орган власти официально существует с 7 ноября 2015 года, а сам процесс реформы начался сразу после Революции достоинства с назначения министром внутренних дел Арсена Авакова. Общественный запрос на реформу был понятен. Остается он таковым и теперь, как в контексте безнаказанности правоохранителей, так и в связи с новыми возникшими перед полицией вызовами: нападениями на общественных активистов, заказными убийствами, ростом организованной преступности и т.п.

Оценка реформы - задача сложная, и очень часто - неблагодарное дело. Можно, скорее, говорить об отдельных примерах и направлениях изменений. За все время реформы приняты различные стратегические документы, однако не было сформировано единого видения и направления, что позволило бы сегодня подвести итоги, пользуясь информацией о реализации задач, поставленных перед полицией. Поэтому следует остановиться на тех вещах, которые не часто обсуждаются в медиа. Их можно назвать невидимыми аспектами реформы.

Деполитизация полиции

Доверие к полиции связано с доверием к власти в целом. К сожалению, влияние политиков на работу органов власти всегда было высоким, что, среди прочего, ставит под вопрос работу полиции то ли на мирных собраниях, то ли при расследовании преступлений. Это означает, что чем меньше политика будет вмешиваться в работу полиции, тем больше будет к полиции доверия. К сожалению, до сих пор немногие знают, что у министра внутренних дел на сегодняшний день нет никаких формальных полномочий по управлению полицией. Часто требования журналистов или общественных организаций расследовать конкретные уголовные производства адресованы именно министру. На самом деле они не имеют под собой правового основания, ведь работа министра - формирование государственной политики в правоохранительной сфере, а не расследование преступлений.

В 2015 году МВД перестало быть "министерством милиции", ведь Закон о Национальной полиции предусматривал образование полиции как отдельного от министерства органа исполнительной власти. Министр внутренних дел при этом должен отвечать исключительно за формирование государственной политики в сфере правоохранительной деятельности, а глава Нацполиции - управлять самой полицией. Это европейская модель, которая должна была бы максимально ослабить влияние министра на оперативное управление полицией. Цель такого предохранителя - предотвратить использование правоохранителей в политических целях. Именно этот процесс называется "деполитизацией полиции", и де-юре он уже состоялся.

Однако на практике нынешний министр оставляет свое влияние и пытается вмешиваться в работу полиции. Для этого остались некоторые юридические основания: в Законе есть положение о том, что с ним должны быть согласованы назначения всех руководителей местных отделений полиции и заместителей председателя Национальной полиции. Но этого министру мало, поэтому достаточно вспомнить события 9 мая 2017 года в Днепре, когда полиция проигнорировала избиение ветеранов, чем защитила интересы местных политических сил, или роль полиции и Нацгвардии в истории с задержанием сына Авакова по обвинению в так называемом деле "рюкзаков", которое было недавно закрыто. Проблема в том, что заявления о политической мотивированности действий НАБУ исходили именно из МВД и Национальной полиции и явно были продиктованы волей министра, а не требованиями закона.

Таким образом, объем и прогресс реформ все еще определяет министр внутренних дел. Понимая это, можно объяснить многие вещи, которые не произошли, или, наоборот, произошли крайне быстро. Обществу необходимо требовать окончательной деполитизации полиции, что будет способствовать завершению реформы.

Полицейские комиссии и роль общественности

Гражданское общество в последнее время активнее влияет на процессы в государстве, именно оно часто служит драйвером отдельных реформ. Полиция - не исключение. Речь идет не об аналитических центрах или экспертном сообществе Киеве, а о любом члене территориальной громады, ныне получившем возможность влиять на полицию в своем регионе.

Дело в том, что полицейская реформа привнесла новые формы общественного контроля над деятельностью полиции. Среди них - разного рода комиссии: аттестационные (создавались в 2015–2016 годах); дисциплинарные (Закон о Дисциплинарном уставе Национальной полиции вступил в силу 7 октября нынешнего года, в этих комиссиях может принимать участие общественность) и полицейские комиссии, занимающиеся кадровыми вопросами. Последние могут быть примером успехов реформы полиции, ведь хотя они почти неизвестны, но работают активно, и территориальные громады и впрямь имеют возможность влиять на кадровую политику полиции на местах.

К их компетенции относится набор на службу лиц младшего состава и продвижение по службе полицейских (по решению руководства). В комиссию входят пять членов, из которых двух назначает областной совет из представителей общественности; одного - министр внутренних дел (нередко это журналист или общественный деятель); двух - полицейские. Это означает, что существуют "общественные" комиссии, то есть комиссии, в которых преимущественно принимает участие общественность. Например, полицейская комиссия при ГУНП во Львовской области, в которой председатель комиссии - журналист.

Сегодня фактически работают 84 полицейские комиссии. По три комиссии на регион - главного управления Нацполиции, патрульной полиции и полиции охраны. В целом, если говорить об участии общественности в комиссиях, можно утверждать что 40% членов комиссий составляет общественность, то есть 169 из 420 человек. Часть тех, кто должен был представлять общественность, являются политиками или чиновниками. Кто-то просто не отвечает таким критериям закона, как наличие безупречной репутации, высоких профессиональных качеств, общественного авторитета. То есть это - люди, не представляющие реальных общественных организаций. Однако говорить о подконтрольности комиссий самой полиции было бы преувеличением.

Полицейские комиссии созданы, они работают, но абсолютно незаметны для общества. Причина заключается в том, что они не имеют дел с кандидатами, причастными к коррупционным скандалам, чего нельзя сказать о судейских конкурах, к которым интерес общества высокий. Закон о Нацполиции предусматривает, что функции полицейских комиссий - отбор (конкурс) на службу в полиции, а также продвижение (повышение) по службе. Но проблема в том, что конкурс обязательно проводится только в отношении лиц, впервые принимаемых на службу с назначением на должности младшего состава (следователи, участковые, патрульные, - конкурсы на должности которых мы уже видели). А конкурс в ходе повышения проводить необязательно (только по желанию руководителя), чем часто и пользуются структуры полиции. Подробнее о проблемах работы комиссий речь идет в исследовании "Полицейские комиссии в Украине: отчет по результатам исследования" (2018).

Показатели раскрытия и система оценки работы полиции

В условиях постоянных требований от общества насчет расследования резонансных преступлений качество рапортования оказывает большое влияние на успехи реформы и доверие к органам правопорядка и прокуратуры.

Традиционно органы правопорядка отчитываются, публикуя "сухие" цифры об уголовных производствах, которые они расследуют. Среди них - количество раскрытых преступлений, сообщений о подозрениях, направленных дел в суд и т.п. Довольно редко в резонансных преступлениях также подаются инфографики и организовываются брифинги. Но этого явно мало, чтобы у обычного человека сложилось четкое представление о качестве расследования резонансных преступлений, а тем более - о тенденциях в работе органов правопорядка. На практике нечасто встретишь и юриста, умеющего читать уголовную статистику и правильно интерпретировать тенденции: чем они обусловлены и какие временные границы охватывает это влияние.

Сама уголовная статистика давно не является объективным и достоверным источником информации. Несмотря на то, что с 2012 года в Украине функционирует Единый государственный реестр досудебных расследований, практика утаивания преступлений от учета никуда не делась. Основная причина - ни полиция, ни прокуратура не отказались от так называемой "палочной" системы оценки эффективности своей работы. Речь идет об оценивании следственно-оперативных подразделений по динамике раскрытия, что является основой сформировавшейся еще в советские времена системы. Прямым следствием этой системы, кроме общего искаженного знания о преступности, является ряд нарушений со стороны правоохранителей, необходимых для достижения нужных показателей: от психологического насилия и давления на заявителей, чтобы они не подавали заявление о совершении преступления, - до пыток. Другое следствие - в резонансных производствах требуется как можно скорее найти подозреваемых, а ими порой оказываются непричастные к преступлению люди. Об этой системе стимулов и показателей подробнее говорилось в статье "Советские показатели или уровень доверия населения?" (ZN.UA, №4, 2018).

Оценивая уголовную статистику как инструмент, следует сказать, что никто не предлагает отказаться от нее. Предлагается только отказаться использовать ее как сквозной источник для оценки эффективности работы органов правопорядка, который влияет на карьеры и заработные платы реальных людей - или полицейских, или же прокуроров. К позитиву относится то, что сегодня уголовная статистика в Украине содержит не только информацию о количестве совершенных преступлений и результатах их расследования, но и определенную криминологическую информацию о преступниках. Такую детализацию первичных данных, которые собирают правоохранители, западные ученые отмечают как положительную практику, которой нет в их странах. Наконец, формирование уголовной политики и прогноз преступности - одна из задач, стоящих перед органами правопорядка. Для этого нужен инструмент, который мог бы давать объективные данные, если бы не искажался в "погоне за показателями".

Общее состояние преступности

Часто говорят о проблемном состоянии преступности, что является индикатором неэффективной работы полиции. В целом вопрос динамики и структуры преступности крайне сложен, ведь ответы на вопросы наподобие "преступность растет?" или "преступность падает?" - односторонни и не отражают общей ситуации в стране. Даже пользуясь указанным подходом, можно сказать, что с 2014-го по 2016 год преступность возрастала, а затем произошел ее спад. Это можно увидеть в заявлениях руководства МВД и Национальной полиции о неуклонном уменьшении зарегистрированных преступлений и увеличении количества дел, направленных в суд. Но объективных причин для значительного спада просто нет, ведь основные факторы, влияющие на рост преступности, - война на востоке Украины, социально-экономические проблемы, незаконное обращение оружия с неподконтрольных территорий и военных складов в целом, - никуда не исчезли из нашей жизни.

Говоря о спаде преступности или стабилизации ситуации, правильнее сказать, что постепенно меняется сама структура преступности - она становится более насильственной, а насильственные преступления часто совершаются с применением оружия, изъятого из гражданского оборота. Поэтому мы в самом деле можем наблюдать уменьшение количества учтенных преступлений, но должны смотреть на структуру преступности, которая становится более брутальной. При этом следует сказать, что уменьшение количества зарегистрированных преступлений не в последнюю очередь связано с возвращением практики утаивания преступлений от учета, чтобыуменьшить количество "нераскрытых" преступлений и отрапортовать об успешных реформах вообще.

Альтернативная система оценки работы полицейских

Данные о преступности сегодня не могут быть основанием для оценки работы органов правопорядка. Ими могут быть криминологические опросы (англо-американские "criminal survey"), в пределах которых с помощью социологических инструментов можно получить: альтернативные официальной статистике данные о преступности; оценку уровня доверия населения к полиции на основе конкретных критериев независимыми социологическими организациями; использование стандартов (протоколов) работы каждого профессионального участника уголовного производства, прежде всего следователя и прокурора. Такие стандарты должны содержать минимальный перечень процессуальных действий, которые нужно предпринять при расследовании типичного преступления, и по их результатам руководитель сможет оценивать своего подчиненного. Речь идет об уровне доверия граждан как основном критерии оценки эффективности работы полиции. Такое положение закреплено в части 3 статьи 11 Закона о Национальной полиции, однако до сих пор остается декларативным, поскольку ни одного исследования проведено не было. Но стоит постоянно держать в фокусе необходимость реализации этого механизма.

Реформа уголовного блока полиции

Реформирование уголовной статистики - лишь составляющая изменений в уголовном блоке полиции. Здесь надо говорить и о внедрении института детективов (объединение функций следственного и оперативного работника), и о реформировании института защиты свидетелей в уголовном процессе (законопроект № 8457), и о реализации положений УПК Украины 2012 года в отношении уголовных проступков. В УПК предусмотрена возможность расследовать по разной процедуре преступления небольшой тяжести и тяжкие преступления, что должно разгрузить следствие от повседневной рутинной "бумажной" работы. На сегодняшний день законопроект о проступках ждет принятия во втором чтении в парламенте. Хотя этот законопроект (№ 7279-д) не может быть принят в его нынешнем виде, на что указали эксперты Совета Европы в своем заключении.

Об изменениях и преобразованиях в Национальной полиции Украины сказано много, но нужно помнить, что реформирование - постоянный процесс. И хотя определенные этапы реформы уже прошли, однако изменение управленческой практики в самой полиции только должно начаться. Принимая во внимание ситуацию в стране, ныне нужно больше сосредоточиться на предотвращении тех рисков эскалации насилия, которые могут появиться уже в следующем году в связи с проведением выборов. Ведь истории и прогнозы в отношении "национальных дружин", "милитаризованных батальонов", "протестных настроений", "дестабилизации ситуации государством-агрессором" не возникают на ровном месте. К ним должны быть готовы органы правопорядка, прежде всего - Национальная полиция Украины.