ЗА КРАСИВЫЙ БЮДЖЕТ

Когда-то один из русских классиков пророчески обронил: «Мир спасет красота». Стало быть, нет ничего удивительного в том, что, когда встал вопрос о спасении Отечества из цепей нищеты, возникло движение «За красивую Украину!». Первым его идейным вкладом стала налоговая десятина, из которой должны вырасти зарплаты в $500 и пенсии в $200.

Потом был столь же удивительно красивый бюджет-99. К сожалению, его внешний вид был испорчен макияжем Минфина, и примерно 20-21 апреля на подиуме сессионного зала ВР будут демонстрироваться итоги не слишком удачного первого бюджетного квартала (по сообщению Валерия Пустовойтенко, казна наполнена лишь на 83% с львиной долей взаимозачетов). Поэтому комитетом по вопросам бюджета принято решение изъять Минфин из решающей стадии моделирования бюджета. Об этом глава комитета Юлия Тимошенко сообщала в конференц-зале парламентских комитетов, представляя «Концептуальные основы проекта Бюджетного кодекса Украины».

Представление началось...

Все девять основ были с блеском проиллюстрированы на экране.

№1 - устранение противоречий между Конституцией и законами, регламентирующими бюджетный процесс с одной стороны и законодательством о местном самоуправлении - с другой (положения новой Конституции АР Крым и закона о столице приводят к тому, что госбюджет теряет соответственно 255 тыс. и 1 млрд. грн. доходов).

№2 - четкое разграничение прав и обязанностей ветвей власти в бюджетном процессе, отсутствие которого и привело к низкому качеству бюджета-99 (теперь основной субъект данного процесса - ВР).

№3 - обеспечение сбалансированности между делегированными полномочиями и ресурсами, которые их обеспечивают (местные бюджеты обретут высокий уровень реальности).

№4 - четкое определение и разграничение полномочий между бюджетами разных уровней (частично это осуществляется в Бюджетном кодексе, частично - в бюджетной резолюции).

№5 - устранение субъективизма при планировании бюджета и ручного управления при его исполнении (нынче бюджетные расходы на душу населения в областях различаются почти втрое, расходы на социальную защиту - впятеро, на здравоохранение и образование - вдвое).

№6 - обеспечение прозрачности бюджета и бюджетного процесса (недопустимо, когда бюджетная строка, «стоящая» более 1 млрд. грн., не расшифровывается; согласно проекту Бюджетного кодекса, строка будет «стоить» не более 2 млн. грн.).

№7 - правовое обеспечение функционирования казначейской системы.

№8 - четкое разграничение и установление ответственности участников бюджетного процесса.

№9 - комплексный учет всех составляющих бюджетного процесса.

Но красота ансамбля этим не ограничилась: бесподобна оказалась и последовательность бюджетного процесса. Так, после предоставления Кабмином и Нацбанком документов, предусмотренных Бюджетным кодексом, правительство становится сторонним наблюдателем и пишет замечания то ли после первого, то ли после второго чтения. На третьем чтении будут сниматься лишь дисбалансы, возникающие из-за усиленной лоббистской работы депутатов. Для облегчения последней допускается планирование дефицита бюджетов всех уровней, но исключительно ради инвестиционной, а не текущей деятельности.

Что же касается бюджетной резолюции, то формально она не станет законом (чтобы не утруждать Президента наложением вето), но для Кабмина будет наказом, обязательным к исполнению. В ней будут сосредоточены нормативы для составления государственного и местных бюджетов, расчета дотаций (трансфертов), централизуемых в едином спецфонде, а также другие пожелания лоббирующих депутатов.

Отзывы зрителей

Все выступавшие в ходе презентации кодекса были единодушны: рабочая группа бюджетного комитета проделала огромную работу и за короткий срок подготовила очень сложный документ. Правда, по мнению советника Баренц-группы Георгия Янева, проект слишком подробен для закона и скуп для подзаконного акта. Бюджетный кодекс, убежден председатель Харьковского облсовета Владимир Тяглов, создается годами и доработать его до 20 апреля нереально. Ну а поработай авторы проекта в местных органах власти, они бы уразумели: в сегодняшней экономической ситуации без ручного управления местные бюджеты работать не будут.

Не готовы к управлению местными финансами и нижние уровни казначейства, считает начальник Главного управления бюджета и финансов Харьковского горсовета Татьяна Таукешева, так что эту работу следует пока оставить за местными финорганами. Заместитель же исполнительного директора Ассоциации городов Украины Павел Качур вообще не понял, как будет работать Бюджетный кодекс в территориальных единицах нижнего уровня (городах районного подчинения, поселках и селах).

Массу противоречий кодекса с действующим законодательством и между отдельными его статьями обнаружил замминистра финансов Станислав Буковинский - лучший, по словам г-жи Тимошенко, специалист по бюджетным вопросам в Украине. Прежде всего, согласно Конституции и закону о местном самоуправлении, наша бюджетная система - двухуровневая (государственный и местные бюджеты). Однако в проекте документа система получилась гораздо более сложной. Не вполне ясно также, как она может оставаться неизменной в течение одного бюджетного года, коль в стране имеется 12 тыс. бюджетов и 27 субъектов бюджетного процесса, а создание новых территориальных единиц (естественно, с выделением им определенных финансовых ресурсов) невозможно приурочить к 1 января или к 1 апреля. Страдает проект кодекса и своего рода «звездной болезнью». Так, прежний ориентир для правительства - бюджетную резолюцию - сделали нормативным актом, а ее главный автор - бюджетный комитет ВР, в отличие от других парламентских комитетов, превратился в субъект бюджетного процесса с весьма широкими полномочиями.

Хроническую болезнь данного субъекта обнаружил народный депутат Валерий Асадчев: как и в поданном бюджетным комитетом проекте бюджета-99 финансовые санкции трактуются в кодексе как постоянный источник бюджетных доходов. Впрочем, если исходить из постулата «практика - критерий истины», возможно, это - единственный оставшийся неприватизированным фискальный источник.

Техника бюджетной приватизации

Данная технология была детально проанализирована на семинаре «Оперативное управление исполнением бюджета», организованном Украинско-европейским консультативным центром по вопросам законодательства, Международным центром перспективных исследований и Институтом реформ. Что на самом деле представляет собой бюджетный процесс в Украине, вполне рельефно отражено в таблице фактических показателей сводных бюджетов Украины последних четырех лет в процентах от утвержденных величин (расчеты сделаны Татьяной Вахненко из Института экономического прогнозирования НАНУ).

Комментарии к табличным данным, как говорится, излишни. А ведь они еще не отражают финансирование 20-25% бюджетных расходов путем взаимозачетов, несмотря на их законодательный запрет. Взаимозачеты стали символом пассивного приспособления государства к полнейшей разбалансированности экономических отношений, где бюджет после завершения «эпохи гиперинфляции» стал основным источником приватного использования государственных средств на всех уровнях. Об этом ярко свидетельствует структура фактически профинансированных расходов сводных бюджетов 1995-98 годов.

Наиболее мощным лобби обладает, естественно, бюрократия, которая все годы получала на свое содержание на 20-40% больше. Резко подняли в последние два года свой пробивной уровень строители: они «перевыполняли план» на несколько сот (!) процентов. Интересна ситуация в просвещении: учителя бастуют из-за многомесячной невыплаты зарплат, а выделенные средства постоянно на 20-25% превышают запланированные величины. Возможно, правда, и здесь имели место крупные взаимозачеты. Постоянными же пасынками бюджета являются наука, последствия Чернобыля, экология и погашение долгов по зарплатам и пенсиям (недофинансирование в 1998 году составило от 30 до 50%).

Ключевым инструментом бюджетных нарушений стало постановление Кабмина от 18 февраля 1998 года. Вопреки закону «О бюджетной системе», где основой распределения ассигнований служит перечень доходов и расходов бюджета соответствующего уровня, Минфину и местным органам власти было предоставлено право устанавливать для распорядителей бюджетных средств лимиты на их использование и на принятие обязательств перед другими субъектами хозяйствования, дабы предотвратить безудержный рост кредиторской задолженности.

Дальше должна была наступить фаза жесткого контроля. Однако система отечественного госказначейства охватывает примерно 80% расходов госбюджета и совершенно не охватывает местные бюджеты. Но именно в последних сегодня расцветают хронические перефинансирование одних статей и недофинансирование других, а также взаимозачеты (оттого-то местные деятели так ратуют за исполнение местных бюджетов через местные финорганы).

Если теперь наложить бюджетную практику на девять принципов проекта Бюджетного кодекса, то лучше всего данную композицию прокомментировал замдиректора Института финансов при Минфине Василий Кравченко: «Есть реальное государство, есть реальная экономика, есть реальный бюджет. Так как мы построили одновременно неплановую и нерыночную экономику, все реформаторские предложения этой системой восприняты не будут». Эллочка Щукина из «Двенадцати стульев», чей лексикон, как известно, не превышал 30 слов, была бы, естественно, более краткой: «Кр-р-расота!»