Время делать дороги

Украинская граница за последние две недели уже несколько раз не выглядела как защитный барьер в условиях пандемии, к сожалению, напоминая некую чашку Петри для коронавируса…

Украинский и польский сегменты Сети облетели шокирующие фото и видео с гражданами Украины, которые скапливаются сотнями и тысячами у пунктов пропуска (ПП) "Ягодин-Дорогуск" и "Краковец-Корчова" в ожидании возможности попасть домой. Локоть к локтю, нос к затылку, никакой дистанции, часы топтания под открытым небом - все абсолютно противоположно понятию "карантин". Не говоря уже о более мелких неприятностях скопления людей возле границы, - море мусора и отсутствие туалетов, на что постоянно жалуется местная власть с польской стороны.

По сообщению Пограничной службы, только на Краковце и только 27 марта въезд в Украину оформили 8,9 тысячи человек, которым не на чем было пересечь границу. Из-за того, что 13 марта Украина ограничила пешеходное движение и прекратила регулярное международное пассажирское сообщение, их пришлось перевозить специальными автобусами и даже открыть временный пешеходный переход.

Эта ситуация, вне сомнения, создалась прежде всего из-за неудачной коммуникации со стороны власти, представители которой заявили о "закрытии границ". Многие восприняли это как перспективу запрета въезда даже для граждан Украины, что, конечно, неправда, поскольку противоречит Конституции.

Но эта ситуация еще раз показала не только коммуникационные провалы украинской власти, но и глубокие структурные проблемы украино-польской границы, существующие уже много лет, независимо от кризисов, войн и эпидемий - недостаточную пропускную способность, неготовность к пиковым нагрузкам, отсутствие и низкое качество сервисной инфраструктуры, отсутствие обустроенных пешеходных переходов.

Польский кредит и его особенности

Решить перечисленные выше проблемы на самом загруженном участке украинской границы - с Польшей - призван польский кредит на сумму до 100 млн евро, соглашение о котором было подписано еще в 2015 году.

Его стратегической целью является разгрузка границы, налаживание связей и межрегионального сотрудничества между Польшей и Украиной, поддержка нашей страны. Средства кредита должны быть направлены на три сферы: финансирование проектов по развитию пограничной дорожной инфраструктуры, обустройство пунктов пропуска украино-польской границы, модернизацию отрядов Государственной пограничной службы.

В 2017 году Государственное агентство автомобильных дорог Украины заключило соглашение с польскими компаниями о ремонте шести дорог, ведущих к пунктам пропуска "Смильница", "Грушев" и "Рава-Русская", а также к будущему ПП "Нижанковичи" во Львовской области и ПП "Устилуг" в Волынской. А в 2018 году украинская таможня заключила соглашения по ремонту трех ПП: восстановления ПП "Шегини-Медыка", строительство пешеходного перехода на ПП "Рава-Русская-Гребенне" и полосы для движения автомобилей и автобусов на ПП "Краковец-Корчова".

Кредит предусматривал специфические требования: все работы должны выполняться польскими подрядчиками, а по меньшей мере 60% материалов и оборудования - быть польского производства. Вместе с тем Украина во время тендеров также выдвигала подрядчикам требование привлекать к работам украинские компании.

Счет кредитной линии открыт в польском банке, и польское правительство выплачивает по представлению Украины подрядчикам средства в злотых, при этом все контракты подписаны в евро. Украина должна возвращать кредит, предоставленный под 0,15% годовых с пятилетним льготным периодом, на протяжении 30 лет.

Все эти процедуры и требования соответствуют общепринятым международным правилам предоставления кредитов связанной помощи. Они подробно описаны в инструкциях Организации экономического сотрудничества и развития о связанной помощи в соответствии с Соглашением об официальной поддержке экспортных кредитов. Несмотря на это, как оказалось со временем, согласование экономической деятельности в рамках двух разных законодательных и правительственных систем оказалось очень непростым делом.

Среди проблем, тормозящих процесс, - несоответствие подрядчиков требованиям соглашения, изменение цен на товары и услуги вследствие затянутых процедур, недоразумения вокруг процедур возврата НДС для подрядчиков и разногласия по растаможиванию техники, которую должны были ввезти в Украину подрядчики. Все это вместе привело к тому, что история с кредитом тянется уже пятый год, а жизненно важная инфраструктура остается неотремонтированной.

Как медлят с кредитом

Польский кредит с момента его подписания стал неисчерпаемым источником обещаний и неоправданных надежд на экстренное решение проблем пограничья.

Например, в марте 2016 года тогдашний глава Львовской ОГА Олег Синютка сообщил, что "уже в этом году…начнется восстановление дорожного покрытия в направлении ПП "Грушев-Будомеж" в рамках кредита, предоставленного Республикой Польша". Забегая наперед, вынуждены сообщить, что дорога в направлении Грушева по состоянию на 2020 год все еще состоит преимущественно из ям.

Украина честно пыталась. В октябре 2016 года правительство согласовало принципиальное разделение средств, которое в целом сохранилось до сих пор: 68 млн евро на дороги (распорядитель - Укравтодор), 25 млн - на пункты пропуска (Государственная фискальная служба, ГФС) и 7 млн евро - на модернизацию Пограничной службы. Но только в 2017 году Укравтодор наконец объявил через ProZorro конкурс на строительство дорог, который выиграли две польские фирмы. Тогда Укравтодор ожидал, что большинство работ будет выполнено в 2018 году, а остальные - в 2019-м.

"Надеюсь, это станет хорошим образцом качественных работ. Лично прошу подрядчиков, чтобы реализация этих проектов стала примером того, как делать дороги в Украине", - цитировал "Интерфакс-Украина" тогдашнего главу Укравтодора Славомира Новака.

К сожалению, с образцом качественной работы так и не сложилось. Уже в мае 2018 года пан Новак начал жаловаться на бюрократические преграды и проволочки в согласованиях с польской стороны, а в конце года посол Украины в Польше Андрей Дешица выразил уже осторожную надежду на то, что вскоре "начнется практический этап" модернизации.

Но были в том году и хорошие новости: к подписанию контрактов с подрядчиками на реконструкцию пунктов пропуска дошло дело у Государственной фискальной службы.

Часть средств выделили и на Государственную пограничную службу для модернизации автоматизированных систем пограничной проверки. Со временем Польша отказалась финансировать эти работы, поскольку системы пограничной проверки были не польскими, что нарушало условия кредитования (к сожалению, польских систем такого типа не существовало в принципе). Поскольку срок соглашения уже завершался, в 2018 году Польша и Украина продлили его еще на год, до конца 2019-го.

По состоянию на июль 2019-го украинские пограничники объявили тендер на восстановление семи своих подразделений на украино-польской границе. До конца года им удалось заключить лишь два контракта из-за слабого интереса к тендерам. Но польский Минфин не утвердил подрядчика. 31 декабря 2019 года срок действия соглашения завершился, и без нового продления пограничная служба не может провести повторные тендеры.

Весной 2019-го определенный оптимизм появился у Львовской службы дорог, которая после долгожданных согласований с польской стороной анонсировала начало работ уже на 2019 год. Но дело вновь застопорилось, на этот раз, в частности, из-за периода выборов и сопутствующей политической турбулентности в Украине и Польше.

В итоге, осенью 2019 года Украина только выплатила подрядчикам 10-процентный аванс на разработку проектно-сметной документации для реконструкции дорог (около 5 млн евро). Тогда же глава новообразованной ГТС Максим Нефьодов анонсировал ремонт ПП в рамках кредита на 2020 год. Кстати, создание новой таможенной службы и передача ей полномочий от ГФС тоже стало фактором промедления реализации кредита.

По состоянию на март 2020 года ситуация остается подвешенной, важные вопросы недокоммуницированы с польской стороной да и с украинским обществом, которое уже пять лет слышит от власти преимущественно победные реляции и обещания и не имеет представления о реальном положении вещей.

Проблемы - в коммуникации и координации

Причины медленных темпов реализации проектов кроются, в частности, в управленческой конфигурации привлеченных к сотрудничеству органов власти обеих стран, которая, очевидно, не соответствует потребности в сложном и оперативном взаимодействии, необходимом для управления кредитом.

Согласно специфике задач были определены ключевые распорядители кредита и ряд исполнителей. Впрочем, при первой попытке понять, кто за что отвечает в вопросе кредита, можно попасть в лабиринт, где придется блуждать, ведь никакого публичного документа с определением роли привлеченных министерств и ведомств нет. Это создает возможности для исполнителей кивать на подрядчиков и субподрядчиков проектов, которые, в свою очередь, указывают на координаторов с обеих сторон. И, конечно, на международном уровне перекладывают ответственность друг на друга украинские и польские участники процесса.

Сейчас уже более трех месяцев украинская сторона ожидает ответа от официальной Варшавы на запрос о проведении общей экспертной комиссии по практическим вопросам, нуждающимся в решении для запуска работ. Хотя здесь следует заметить, что официальное письмо об этом было отослано в польское МВД как раз между Рождеством и Новым годом - в пятницу, 27 декабря. Не самое лучшее время для коммуникаций.

Отсутствие рабочей группы на правительственном уровне, которая должна привлечь соответствующие ведомства к слаженной работе над проектами, тормозит процесс. Минфин, координирующий процесс на двустороннем уровне, не имеет достаточных полномочий и влияния на украинских игроков.

Важно усилить статус координатора взаимодействия украинских ведомств, возможно, передав эту роль в компетенцию вице-премьер-министра по евроинтеграции. Горизонтальная координация проектов могла бы стать частью задач, над которыми уже работает действующая Межведомственная группа высокого уровня по интегрированному управлению границами, куда входят ключевые исполнители кредита. Кроме того, тема инфраструктурных проектов границы является естественной для задач и компетенций группы.

Кредит и пандемия

Может возникнуть вопрос, для чего эту проблему поднимать именно сейчас, когда наплыв на границе закончился, текущее движение через нее почти прекращено, а Украина и Польша заняты борьбой с коронавирусом, а не инфраструктурой.

Но существуют, по меньшей мере, две причины. В краткосрочной перспективе, несмотря на преимущество польской составляющей, к работам будут привлечены украинские компании. Это создание рабочих мест, это дополнительные инвестиции в местные экономики через покупку здесь бытовых товаров, продуктов для работников, что приобретает особое значение при очень неопределенных перспективах украинской экономики.

В долгосрочной перспективе - это мощная инфраструктурная инвестиция, которая будет содействовать экономическим связям и человеческим контактам между Польшей и Украиной. И, наконец, это будет свидетельством состоятельности украинского государства, что особенно важно после провала Украиной нескольких инфраструктурных проектов в прошлом десятилетии.