SPLIT раздора

Проект закона о "сплите" предусматривает ликвидацию Нацкомиссии по регулированию рынков финансовых услуг и разделение ее функций (надзор и регулирование страховых, лизинговых и факторинговых компаний, кредитных союзов и ломбардов) между НБУ и Нацкомиссией по ценным бумагам и фондовому рынку.

Принятие этого законопроекта является логическим продолжением реформы финансовой системы и одним из обязательств Украины в рамках сотрудничества с МВФ. Несмотря на то, что необходимость в реформе есть, причем срочная, вопросов к ее воплощению остается немало, поскольку любой ведущий западный опыт при реализации в Украине можно исказить, получив противоположные результаты. Серьезно огорчает и то, что неотложный законопроект общество обсуждает более двух лет, а взаимопонимания между регуляторами и рынком до сих пор нет, что в целом делает невозможными положительные результаты реформы.

Законопроектом о "сплите", принятым в первом чтении еще в июле 2016 г., предусмотрено внесение в законодательство изменений, направленных на прекращение дублирования функций национальных регуляторов по лицензированию, контролю и надзору в сфере регулирования рынков финансовых услуг. Сейчас в Украине действует секторальная модель регулирования финансового рынка, предполагающая, что НБУ осуществляет надзор над деятельностью банков, Нацкомфинуслуг регулирует небанковский финансовый рынок, а НКЦБФР - фондовый рынок. Такая модель регулирования была создана при поддержке МВФ, Всемирного банка, USAID, и большинство стран мира используют именно ее. Но из-за неспособности отдельных украинских регуляторов надлежащим образом выполнять свои функции сейчас эта модель требует изменений.

Поэтому законопроектом предложено распределить функции Нацкомфинуслуг между другими органами, осуществляющими государственное регулирование таких рынков. В частности, функции по регулированию системы накопительного пенсионного обеспечения и надзору за финансово-кредитными механизмами при операциях с недвижимостью передать в НКЦБФР, а остальные полномочия - в НБУ. В связи с этим предлагается внести изменения в целый ряд законодательных актов, регулирующих соответствующую деятельность.

Эти нововведения продолжительное время обсуждаются специалистами финансового рынка. Одни активно защищают необходимость их принятия, а другие категорически отрицают. Прежде всего отмечается, что Украина взяла на себя обязательства перед МВФ принять этот закон до апреля 2019-го. Об этом было написано в письме к МВФ о соответствующих намерениях Украины в рамках новой программы сотрудничества.

Национальный банк поддержал принятие законопроекта, поскольку он может обеспечить новое качество регулирования финансового рынка. Как сообщила первый заместитель председателя НБУ Е.Рожкова на заседании комитета ВРУ по вопросам финансовой политики и банковской деятельности, в Нацбанке считают, что это будет способствовать большей прозрачности государственного регулирования. Кроме того, без принятия этого законопроекта невозможно запустить второй уровень пенсионной системы. В Нацкомфинуслуг также отметили, что закон создаст условия для эффективного функционирования рынков небанковских финансовых услуг и будет содействовать развитию полноценной рыночной конкурентоспособной среды согласно стандартам ЕС.

По заявлениям должностных лиц, поддержали ликвидацию Нацкомфинуслуг МВФ, ЕБРР, Всемирный банк, ЕС и USAID. А руководители НБУ, НКЦБФР и Нацкомфинуслуг даже обратились с письмом к высшему руководству государства с просьбой поддержать как можно более быстрое принятие поданного еще президентом П.Порошенко законопроекта №2413а.

Вместе с тем сами участники рынка выступили категорически против этого. Так, "Объединение участников финансового рынка" усматривает по меньшей мере около десятка рисков, которые несет в себе этот законопроект. А члены Ассоциации "Страховой бизнес" направили коллективные письма руководителям парламентских фракций ВРУ и внефракционным депутатам с просьбой не допустить принятия этого законопроекта, который, по их мнению, носит антибизнесовый характер и несет существенные коррупционные риски. Гендиректор этой Ассоциации В.Черняховский вообще заявил, что "сплит" - это не реформа, а нарушение Конституции.

Главная претензия - законопроект фактически создает мегарегулятора с неисчерпаемыми полномочиями на рынке финансовых услуг.

Передача надзорных функций над небанковским финансовым рынком Национальному банку практически бесконтрольно увеличит его полномочия и вместе с тем наделит властью законодательного органа и суда. Это не беспрецедентная модель, ее в разных вариациях используют в Армении, Бельгии, Великобритании и России. Но лучший ли это вариант для Украины?

В частности, В.Черняховский подчеркивает, что Ассоциация выступает не против модернизации регуляторной политики в этом секторе, а против принятия конкретного законопроекта с целым рядом серьезных недостатков, которые могут привести к кризису на рынке и существенному снижению уровня защиты потребителей финансовых услуг. При этом он отметил, что представители Ассоциации принимали участие во многих рабочих группах по разработке соответствующих законов. Работали они и в общественном совете при Нацкомфинуслуг, но их предложения не учли.

Специалисты подчеркивают, что жесткого требования по предлагаемой модели реформирования со стороны МВФ в действительности нет и не было. Наоборот, по данным МВФ, среди 70 стран, осуществлявших реформы финансовых рынков, только 38,5% провели консолидацию регулирования. Вместе с тем 42,6% стран - членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных бумаг (в т.ч. Италия, Испания, США и Китай) используют модель секторального регулирования, которая сейчас действует и в Украине. То есть единого подхода нет, и надо выбирать оптимальный для каждой конкретной страны. Очевидно, сейчас Украина выбирает более простой путь, но, к сожалению, он не гарантирует лучших результатов.

Участники рынков небанковских финансовых услуг считают, что новый закон разрушит систему их регулирования. По их мнению, законопроект выводит государственное регулирование этих рынков из-под действия действующих законов и передает НБУ функции регулирования рынка его собственными нормативно-правовыми актами. Отмечают, что вместо законов наиболее коррупционно-рисковые отношения (лицензирование, проведение проверок, применение штрафных санкций, предоставление административных услуг) будут регулироваться нормативными актами НБУ. Решения будут приниматься на усмотрение чиновника, которого закон ни в чем не ограничивает, а это не отвечает требованиям Конституции.

На сегодняшний день ни Минюст, ни какой-либо государственный орган не проводит надлежащий анализ нормативно-правовых актов НБУ на соответствие Конституции и действующему законодательству. Чувствуя такую бесконтрольность, Нацбанк часто принимает нормативно-правовые акты, нарушающие законодательство. Устранение государственного контроля над принятием регуляторных актов НБУ открывает поле для злоупотреблений и коррупционных действий. Отмена процедур и максимальных сроков проведения проверок, отсутствие исчерпывающего перечня оснований для внеплановых проверок дают возможность в любое время вмешиваться в деятельность субъектов хозяйствования.

Вместе с тем авторы законопроекта не предусматривают эффективных процедур обжалования в суде действий НБУ как регулятора. В принципе обжаловать можно, но это не останавливает их выполнение, поскольку законопроект предоставляет решениям НБУ о наложении штрафа статус исполнительного документа, вступающего в законную силу через 30 календарных дней со дня его принятия. "Законопроект не устанавливает регуляторных границ, критериев принятия решений и ответственности регулятора за их последствия, что превращает независимость регулятора в его своеволие", - считает вице-президент Национальной ассоциации кредитных союзов Украины Л.Кравченко. А председатель совета Ассоциации "Бюро кредитных историй Украины" А.Паламарчук предостерегает, что "после принятия законопроекта НБУ сможет сам, без закона, определять объем своих полномочий, способ действия, действовать по собственному усмотрению, принимать нормативно-правовые акты (являющиеся обязательными для выполнения физическими и юридическими лицами) и сам себя контролировать".

Действительно, из существующих сегодня органов, очевидно, только НБУ смог бы потянуть регулирование сектора небанковских финуслуг. Сейчас в компетенции Нацкомфинуслуг находятся почти 300 страховых компаний, более 300 кредитных союзов, несколько десятков негосударственных пенсионных фондов, около 1000 финансовых компаний и свыше 350 ломбардов. Но "чистка" банковского сектора, которая вывела с рынка более половины украинских банков, понадобилась, поскольку до этого НБУ не очень добросовестно выполнял свои функции надзора, позволив банкам вырастать в настоящие финансовые пирамиды. Улучшится ли качество этого надзора, если к существующим банкам прибавить еще и рынок небанковских финансовых услуг со своими особенностями функционирования?

Важно также и то, что законопроект несет угрозу интересам потребителей финансовых услуг. Сейчас он не содержит гарантий гражданам, чьи средства привлечены в работе небанковских финансовых учреждений. Так, в перспективе НБУ рассматривает возможность создания Фонда гарантирования страховых выплат (аналога Фонда гарантирования вкладов физических лиц), но создать такую структуру - дело не одного дня. Учитывая, что далеко не все участники сектора небанковских финансовых услуг работают прозрачно, качественно и честно, после того, как их работу начнет регулировать НБУ, они станут покидать рынок намного быстрее, чем будет создаваться Фонд гарантирования.

И главная проблема заключается в том, что определенные положения законопроекта не согласуются с нормами Конституции и некоторыми другими законами Украины. Они также не учитывают позицию Конституционного суда Украины, в решении которого был определен целый ряд признаков по неприемлемости этого законопроекта и подчеркнуто, что его принятие может стать предметом конституционного производства. Следовательно, сразу после его принятия следует ожидать продолжительной судебной волокиты вокруг этого закона, которая окончательно остановит и так тормозящую реформу.

Очевидно, лучшим вариантом реформирования небанковского финансового сектора все же был бы поиск компромиссного решения и модели, которая устроила бы как регуляторов, так и рынок, а главное, содействовала бы плодотворной работе над изменениями, а не продолжительному и абсолютно непроизводительному противостоянию. Поскольку, судя по всему, "сплит" из главного приоритета НБУ на этот год превратится в его главное разочарование.