Спецпенсии в Украине: информация к размышлению

Принятый в начале марта этого года Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно пенсионного обеспечения" анонсирует изменения по так называемым специальных пенсиям. Кабинет министров должен подготовить и подать до 1 мая 2015-го на рассмотрение Верховной Рады проект закона о назначении всех пенсий, в том числе специальных (кроме пенсий
военнослужащих и научных работников), на общих основаниях. В случае непринятия до 1 июня 2015 г. такого закона с этого дня будут отменены все нормы о пенсионном обеспечении лиц, которым пенсии (ежемесячное пожизненное денежное содержание) назначаются согласно отдельным законам Украины. Такая формулировка задачи не только ставит жесткие временные рамки, но и едва ли не заставляет правительство подготовить, а парламент - принять указанный законопроект. Но что имеют в виду под "назначением всех пенсий, в том числе специальных, на общих основаниях", если альтернативой этому будет их полная отмена?

Ради правильного понимания сути вопроса о введении единых принципов начисления пенсий в Украине, прежде всего, необходимо отметить, что существующая сейчас система так называемых специальных пенсий не является наследием советских времен. Советское законодательство эпохи "развитого социализма" базировалось на классовом подходе, в частности Закон "О государственных пенсиях", согласно которому получали пенсии рабочие и служащие, предоставлял значительно более высокий уровень обеспечения, чем это предусматривал Закон "О пенсиях и помощи членам колхоза". В 1970 г. средняя пенсия по возрасту пенсионеров-колхозников была вчетверо меньше по сравнению с соответствующим показателем у бывших рабочих и служащих. Во второй половине 1980-х годов благодаря началу процессов перестройки и демократизации разрыв в размерах пенсий в зависимости от принадлежности к определенному социальному классу существенно сократился. В 1990 г. был принят Закон "О пенсионном обеспечении граждан СССР", устанавливавший единые условия и нормы для всех категорий населения. То есть накануне обретения независимости Украины все граждане имели универсальные и равные пенсионные права.

Закон Украины (ЗУ) "О пенсионном обеспечении", принятый 5 ноября 1991 г., почти полностью воссоздавал нормы вышеупомянутого закона СССР. Тем не менее уже в первые годы независимости был принят ряд законодательных актов, устанавливавших значительно более выгодные условия пенсионного обеспечения для представителей отдельных профессий и должностей - народных депутатов и их помощников, государственных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления, научных сотрудников, судей, прокуроров и т.п. Особый порядок расчета и перерасчета пенсий по "специальным" законам обуславливает значительно более высокий их размер и темпы роста, чем у пенсий, назначенных на общих основаниях.

До 2004 г. для расчета специальных и обычных пенсий использовались одинаковые формулы и порядок. В ЗУ "О пенсионном обеспечении", как и в специальных законах, применялась пенсионная схема с установленными выплатами (DB), определяющая коэффициент замещения пенсией утраченного заработка, хотя сам этот коэффициент был значительно ниже - 55%, в то время как в специальных законах - 80%. Одинаковыми были также порядок увеличения пенсии за сверхурочный стаж (за каждый полный год работы свыше необходимого стажа пенсия увеличивается на 1% заработка) и порядок определения заработка для начисления пенсии (по выбору лица берется его среднемесячный заработок за последние 24 календарных месяца работы подряд перед обращением за пенсией или за любые 60 календарных месяцев работы подряд на протяжении всей трудовой деятельности).

В начале 2004 г. вступил в силу ЗУ "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании", ориентированный на пенсионную схему с установленными взносами (DC) и учет индивидуального заработка в течение всего трудового периода. Эта формула не содержит гарантированного коэффициента замещения утраченного заработка, размер пенсии зависит от продолжительности страхового стажа и соотношения заработка лица со средней по стране.

Привилегированный характер специальных пенсий обусловлен не только сохранением более выгодной формулы начисления, но и установлением особого способа перерасчета. В 2003 г. ЗУ "О государственной службе" был дополнен статьей 37-1, которая предусматривает в случае повышения размера заработной платы работающим государственным служащим перерасчет ранее назначенных пенсий. Действие этой нормы автоматически было перенесено на другие специальные пенсии, за исключением научных, актуализируемых согласно общему порядку. По сути, специальные пенсии индексируются на 100% прироста зарплаты, в то время как обычные пенсии - на инфляцию, да и то частично. Благодаря прямой привязке к динамике зарплат, специальные пенсии не только в момент назначения выше обычных, но и в течение всего периода выплаты не теряют своей стоимости относительно современного уровня зарплат.

Первая редакция ЗУ "О государственной службе" и других специальных законов предусматривала, что пенсия государственным служащим (другим спецпенсионерам) выплачивается за счет государства. Это позволяет предположить, что, по замыслу законотворцев, специальные пенсии должны были составлять отдельные пенсионные программы вне пределов общей солидарной системы. Следует отметить, что учреждение отдельных программ социальной защиты для государственных служащих или даже в целом для работников публичного сектора является распространенной в мире практикой. Изучение перечня активных программ социальной защиты в странах ЕС свидетельствует, что сейчас такие программы действуют в Дании, Испании, Италии, Люксембурге, Греции, Нидерландах, Германии, Латвии, Австрии, Словении, Франции. Перечень категорий пользователей этих программ и их условия очень отличаются, но сам факт распространенного существования подобных отдельных программ неопровержим.

Фактическое введение специальных пенсионных программ в Украине проходило по другой схеме, которую можно назвать гибридной. Государство как работодатель и сами государственные служащие и приравненные к ним категории продолжали платить взносы в общую солидарную систему, а выплата пенсий финансировалась из двух источников: из собственных средств солидарной системы и из государственного бюджета. С 2004 г. был введен четкий принцип разграничения источников финансирования спецпенсий: часть, начисляемая согласно ЗУ "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании", выплачивается за счет собственных средств Пенсионного фонда Украины; часть пенсии, превышающая указанный размер, финансируется за счет средств госбюджета (за исключением научных пенсий в небюджетном секторе, для них средства должен перечислять бывший работодатель). То есть в целом можно сказать, что спецпенсионеры являются полноправными участниками солидарной системы, и к ним также применяются все общие принципы начисления пенсий.

Более того, начиная с 2000 г. государственные служащие и приравненные к ним категории должны были платить со своей зарплаты более высокий сбор на обязательное государственное пенсионное страхование, поскольку для них была установлена прогрессивная ставка взноса в зависимости от базы начисления: от 1% для дохода менее 150 грн до 5% для дохода более 501 грн.

Поскольку уже с 2004 г. уровень зарплат на должностях, дающих право на специальную пенсию, обычно превышал 500 грн, для них фактически применялась единая ставка - 5%, в то время как обычные работники платили не более 2%. Принятый в 2010 г. ЗУ "О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование" унаследовал и даже несколько увеличил эту разницу: для государственных служащих и приравненных категорий ставка единого взноса составляет 6,1%, для остальных наемных работников - 2,6%. Поскольку более высокий размер спецпенсий покрывается средствами государственного бюджета, а не собственных средств Пенсионного фонда, существенно более высокая ставка взноса для "претендентов" на спецпенсии не имеет объективного финансового обоснования. При желании, можно даже сказать, что эти категории работающих содержат своими более высокими взносами обычных пенсионеров.

Численность спецпенсионеров постоянно росла и по состоянию на 1 января 2014 г. достигла 237,7 тыс. чел. Более половины (52%) из них - пенсионеры из числа государственных служащих, еще 30% - из научных сотрудников. Хотя количество спецпенсионеров составляет менее 2% общего количества пенсионеров, их существование создает прецедент, вызывая негодование подавляющего большинства пенсионеров, пенсии которых в разы ниже.

С целью уменьшения неравенства между спецпенсионерами и обычными пенсионерами ЗУ "О мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы" с
1 октября 2011 г. были введены следующие меры:

- установлен максимальный размер пенсии (ежемесячного пожизненного денежного содержания), который с учетом надбавок, повышений, целевой денежной помощи, индексации и других доплат не может превышать десяти прожиточных минимумов, установленных для лиц, потерявших трудоспособность;

- увеличена продолжительность периода, который берется для расчета заработка при назначении специальных пенсий, с 24 до 60 месяцев;

- отменена возможность повышения размера пенсии при наличии сверхурочного стажа на соответствующих должностях/занятиях с 80 до 90% заработной платы.

ЗУ "О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине", вступившим в силу 1 апреля 2014 г., был уменьшен гарантированный коэффициент замещения по спецпенсиям до 70% заработка спецпенсионеров, ЗУ "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Украины", принятым одновременно с государственным бюджетом на 2015 г., - до 60% заработка.

Указанные меры не применяются к ранее назначенным пенсиям, поэтому сокращение разрыва в размерах специальных и обычных пенсий наблюдается преимущественно среди новых пенсионеров, да и то не по всем категориям. На изменение этих пропорций повлияла также динамика зарплат, в частности фактическое замораживание зарплат государственным служащим и служащим местного самоуправления сделало их наиболее чувствительными к снижению гарантированного коэффициента замещения в формуле спецпенсий.

Эмоциональное восприятие и нехватка информации приводят к тому, что среди широких слоев населения и политиков сформировалось мнение, что финансирование спецпенсий забирает огромную сумму средств, поэтому их отмена способна сделать Пенсионный фонд бездефицитным и существенно увеличить пенсии остальных пенсионеров. Как показывают расчеты по данным отчета о выполнении бюджета Пенсионного фонда, в 2013 г. на выплату спецпенсий всего было направлено 9,2 млрд грн, в том числе 4,86 млрд - на выплату части пенсий в рамках общей солидарной системы (источник финансирования - собственные средства Пенсионного фонда) и 4,36 млрд - на выплату части пенсий, что превышает размер, определенный по общим правилам (источник финансирования - средства государственного бюджета). То есть максимальная сумма экономии в случае полной отмены спецпенсий составила бы 4,36 млрд грн, если эту сумму поделить между простыми пенсионерами, каждый дополнительно получил бы по 29 грн ежемесячно.

Доля средств государственного бюджета в финансировании расходов на выплату специальных пенсий очень отличается в зависимости от закона, по которому назначена пенсия. По данным 2013 г., у судебных экспертов она составляла 28,6%, ученых - 35,4, таможенников - 39,6, работников Нацбанка - 42,3, служащих местного самоуправления - 47,4, государственных служащих - 48,6%, то есть эти категории пенсионеров получают большую часть своей пенсии благодаря участию в общей страховой солидарной системе. Иная ситуация у народных депутатов, прокуроров, работников Кабмина - их пенсии почти на 90% финансируются за счет государственного бюджета.

Приведенные расчеты касаются всех спецпенсионеров, включая тех, кто вышел на пенсию до октября
2011 г. и не подпадает под какие-либо ограничительные меры. Как уже отмечалось, у новых спецпенсионеров общий размер пенсии уже существенно ниже (за исключением судей, относительно которых ограничения размеров пенсий были отменены решением Конституционного суда), а следовательно, страховая часть в структуре их пенсий выросла. После снижения гарантированного коэффициента замещения в формуле спецпенсий до 60% возможности экономии на специальных пенсиях еще больше сократились.

Учитывая вышесказанное, дальнейшая политика относительно спецпенсий, в частности, и в целом относительно дополнительной социальной защиты определенных категорий работников государственного сектора может предусматривать три разных направления:

1) изъятие из общей системы социального страхования и переход на прямое бюджетное финансирование за счет средств государственного и местных бюджетов. Это позволит уменьшить текущие бюджетные расходы на оплату труда, поскольку не нужно будет перечислять единый взнос за работающих на должностях, дающих право на спецпенсии, и вместе с тем увеличит нетто-зарплату этих категорий работников - с них не будут удерживать единый взнос. Аргументом в пользу такого подхода является то, что количество спецпенсионеров существенно меньше, чем количество работающих на должностях, дающих право на спецпенсии. Например, количество пенсионеров из числа государственных служащих (наиболее многочисленный контингент спецпенсионеров) на 1 января 2014 г. составляло 124,4 тыс., а количество государственных служащих на эту дату - 335,3 тыс.;

2) полная отмена каких-либо дополнительных социальных гарантий и льгот. Как уже отмечалось, "статусные" пенсии как форма дополнительной общественной компенсации за выполнение определенных видов работы, предусматривающих чрезвычайно высокую ответственность, особые условия труда или ограничение возможностей дополнительной занятости, являются довольно распространенной зарубежной практикой. Но учитывая особенности ситуации в Украине, в частности, проблемность взаимодействия и взаимопонимания между государством и населением, отмена всех профессиональных льгот для государственных служащих и приравненных категорий выглядит относительно простым и приемлемым способом снять общественное напряжение и сократить бюджетные расходы;

3) усовершенствование гибридной схемы социальной защиты, предусматривающей как участие государственных служащих и приравненных категорий в общей системе социального страхования, так и дополнительное обеспечение за счет бюджетных средств. В этом случае нужно принять меры по максимальной унификации специальных условий социальной защиты для всех спецкатегорий (единые требования относительно необходимого специального стажа, пенсионного возраста, формулы и порядка начисления пенсий и т.п.) и их гармонизации с общими правилами (единые требования относительно общего страхового стажа, одинаковый порядок определения зарплатной базы для начисления пенсий, одинаковый порядок индексации и перерасчета назначенных пенсий и т.п.). По нашему мнению, единственной особенностью спецпенсий должно остаться гарантирование 60-процентного коэффициента замещения в формуле назначения (как компенсации заниженной заработной платы), остальные параметры, включая порядок перерасчета, должны быть одинаковыми с общей системой.

В случае принятия второго или третьего подхода элементарная справедливость требует, чтобы ставка единого взноса для государственных служащих и приравненных категорий была установлена на общем уровне. Как компенсация переплаты взносов за период с 2000 г. должен быть проведен перерасчет полученных пенсионных прав. Это можно сделать путем увеличения индивидуального коэффициента зарплаты за соответствующие годы на 9%, величина повышения рассчитана по формуле:

(36,3%+6,1%)/(36,3%+2,6%)=1,09,

где 36,3% - ставка единого взноса для работодателей - бюджетных учреждений;

6,1% - ставка единого взноса для работников спецкатегорий;

2,6% - ставка единого взноса для обычных работников.

Для принятия политического решения о дальнейшей судьбе спецпенсий необходимо провести детальные финансово-экономические расчеты с использованием данных персонифицированного учета Государственного реестра общеобязательного государственного социального страхования (не только в рамках бюджетного года, но и на долгосрочную перспективу) и более подробно изучить зарубежный опыт. Время неумолимо уходит. Так успеет ли правительсвто сделать это до 1 мая с.г.? И вообще, можно ли назначать специальные пенсии "на общих основаниях", при этом их не отменяя? Остается лишь надеяться, что анонсированное реформирование спецпенсий в любом случае не ограничится механическим перенесением "специальных" пенсионных норм из профильных законодательных актов в Закон "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании".