Семь рецептов оздоровления бюджетной системы

Недавно Кабинет министров Украины внес в Верховную Раду проект "Основных направлений бюджетной политики на 2016 г.". Документ важный и необходимый, на его основе не только должны принять бюджет следующего года, также он является ориентиром при формировании бюджетной политики.

И хотя формально при его составлении правительство придерживалось требований статьи 33 Бюджетного кодекса Украины, к его качеству возникает немало вопросов.

Во-первых, положения проекта "Основных направлений..." выписаны в основном общими фразами. В дальнейшем при составлении госбюджета появится возможность их корректировать, формально не нарушая. В целом по своей сути этот документ больше напоминает план действий по решению текущих проблем в отдельных сферах, а не документ, на основании которого будет формироваться бюджет.

Во-вторых, заложенные макропоказатели не являются окончательными и могут быть изменены (о чем указано в самом проекте). То есть на практике их могут пересмотреть при формировании проекта госбюджета на 2016 г.: в идеале - в июне, в худшем случае - в сентябре под проект закона о бюджете. Это уже заранее закладывает несогласованность: как мы можем определиться с направлениями работы в бюджетной политике, если экономический прогноз на момент составления бюджета может существенно измениться?

В-третьих, документ содержит значительное количество мер социального, культурного или образовательного характера. Конечно, многим это может, наоборот, понравиться. Но социальные расходы напрямую зависят от возможных доходов. Однако заложенные в проекте "Основных направлений..." нормы не показывают реальных мер экономического роста, т.е. формирование источника доходов бюджета. Получается замкнутый круг: расходы необходимы, дефицит фиксированный, что с доходами - неизвестно.

В-четвертых, при подготовке проекта "Основных направлений..." не определены в стоимостном выражении показатели государственного долга, минимальной заработной платы и прожиточного минимума. А это одни из главных показателей, на которых должно базироваться составление государственного бюджета. Перераспределение ВВП через сводный бюджет предлагается установить на уровне не выше, чем учтено в государственном бюджете на 2015 г. Но в цифровом выражении такой показатель также отсутствует, что ограничивает возможности расчета доходной и расходной частей бюджета (расчетно он может составлять около 30% ВВП).

То есть реально оценить сопоставимость показателей доходной и расходной частей бюджета 2016 г. сегодня практически невозможно.

Об экономике забыли

Документ "Основные направления бюджетной политики" должен определять приоритеты и критерии распределения прогнозируемого бюджетного ресурса в 2016 г. Целью такого распределения должно стать решение важнейших экономических и социальных проблем государства в следующем году. Для этого следовало бы сначала определиться относительно существующих проблем и конкретных приоритетов работы, о которых только вскользь намекнули в преамбуле проекта "Основных направлений..." (программа деятельности Кабинета министров Украины, Стратегия устойчивого развития "Украина-2020", Коалиционное соглашение, меморандум с МВФ).

Вместе с тем проект "Основных направлений..." по своей сути состоит из скомпонованных предложений центральных органов исполнительной власти, которые даже не всегда согласовываются между собой. Возникает логичный вопрос: увязывается ли в целом между собой реализация узкопрофильных мер в отдельных сферах государства, прежде всего в социальной, культурной, образовательной и т.п. (а именно - "построение новой модели предоставления услуг музеями" или "обработка вопроса создания электронных библиотек"), с бюджетной политикой? Или же какое определяющее влияние на ее формирование будет иметь подчинение отдельных бюджетных учреждений?

Возникают некоторые вопросы и относительно утверждения отдельных стандартов социального характера. Например, в разделе "Взаимоотношения государственного бюджета с местными бюджетами" речь идет о применении формульных расчетов отраслевых трансфертов, построенных на обновленных стандартах предоставления услуг и финансовых нормативах бюджетной обеспеченности на одного получателя услуги. То есть принимается во внимание, что соответствующие нормативы на момент составления проекта закона о государственном бюджете Украины на 2016 г. уже существуют (утверждены). В то время как в разделе "Другие вопросы, решение которых необходимо для составления проекта закона о Государственном бюджете Украины на 2016 год" предусмотрена только разработка соответствующих нормативов. Например, по оптимизации фонда койко-мест или утверждению типовых штатных нормативов для заведений бюджетной сферы и учреждений, получающих бюджетную поддержку. Но соответствующие стандарты и нормативы должны были быть разработаны и введены еще до 1 марта 2015 г. в соответствии с пунктом 10 Заключительных и переходных положений Бюджетного кодекса Украины. Об их утверждении речь шла еще в 2010-м (соответствующие нормы были предусмотрены в кодексе еще тогда). Логически напрашиваются вопрос: когда все же стандарты будут утверждены и введены и в целом заинтересовано ли правительство в этом?

Складывается впечатление, что проект "Основных направлений..." является единственным документом, который должен обеспечить выполнение текущих мер развития отдельных сфер государства. Вместе с тем бросается в глаза отраслевой дисбаланс: две меры в медицинской сфере против, например, 18 в образовании. Бесспорно, реформы в этих сферах следует проводить, но определять соответствующие меры надо в базовых (отраслевых) документах. В анализируемом проекте следовало бы определять ориентировочные объемы выдления средств для их поддержки.

Вместе с тем существует ряд неотложных проблем, которые будут иметь системные негативные последствия для государства. Но о них или сказано вскользь, или не сказано совсем. Это касается как проблем экономического характера (падение в промышленности, снижение экспорта и т.п.), так и вопросов стратегического планирования экономики. Например, как следует из текста проекта, при расчете бюджета на 2016 г. закладывается экономический рост (реальный ВВП на 2%), что опосредованно предусматривает стимулирование экономики со стороны государства. Но о роли государства в инвестиционной деятельности в документе практически не упоминается.

То есть в документе так и не установлено, каким образом будет стимулироваться реальный сектор экономики, сколько средств может быть направлено на его модернизацию или планируется только дотирование отдельных отраслей.

Совсем не определено, будет ли государство как-то поддерживать малый и средний бизнес, как будет развиваться инфраструктура, планируется ли создать государственный банк развития, учреждение по поддержке экспорта и т.п.

Не указано, как именно будут финансироваться государственные целевые программы. Одной фразы общего характера, согласитесь, для обеспечения реализации 78 государственных целевых программ мало.

Без решения этих вопросов даже прогнозируемый экономический рост в 2% может казаться недосягаемым. Поэтому активизация стимулирующей функции бюджетной политики должна стать приоритетным направлением работы государства в 2016 г.

Что делать?

Несмотря на всю свою важность, "Основные направления бюджетной политики..." в прошлые годы так и не стали основополагающим документом, а точнее, ориентиром формирования бюджетной политики. То народные депутаты не придут к согласию, и документ вообще не будет принят (например, в 2013-м и 2014-м), то определенные им показатели в процессе подготовки самого бюджета будут "подкорректированы" с учетом новых реалий. Это надо учитывать уже в текущем году.

В дальнейшем же при доработке проекта "Основных направлений..." в комитетах Верховной Рады Украины следует:

1. Определить необходимость стимулирования развития национальной экономики, усилив политику государства по финансовой поддержке реального сектора экономики. Для этого надо сосредоточиться на приоритетном предоставлении государственной поддержки субъектам хозяйствования, которые реализуют инвестиционные и инновационные проекты или используют в своей деятельности инновационные технологии, а также увеличении объемов производства базовых отраслей экономики; определиться относительно инвестиционных вложений государства, создания банка развития, механизмов поддержки экспорта, стимулирования малого и среднего бизнеса и т.п.

2. Представить четкие размеры основных социальных показателей в 2016 г. Прежде всего это показатели минимальной заработной платы и прожиточного минимума, как это определено статьей 33 Бюджетного кодекса Украины.

3. Уточнить вопрос о государственной долговой политике, учитывая отсутствие среднесрочной стратегии управления государственным долгом и проведение переговоров с международными кредиторами относительно реструктуризации госдолгов.

4. Определиться относительно поступления и использования средств от приватизации. Вопреки озвученным в последнее время в печати намерениям правительства о проведении масштабной приватизации, в проекте прописаны по этому вопросу только общие фразы, конкретно указано лишь о необходимости приватизации угольных предприятий.

Вместе с тем, например, средства, сэкономленные вследствие реструктуризации государственного долга, и поступления от приватизации можно было бы направить на меры по стимулированию экономического роста.

5. Конкретизировать, по каким направлениям будет осуществляться реформирование налогового законодательства, которое сегодня обещают пересмотреть. Иначе может возникнуть риск, что при подготовке проекта госбюджета на 2016 г. в очередной раз начнется комплексный пересмотр налогового законодательства, который в "Основных направлениях..." не будет учтен. Соответственно, и роль этого документа будет практически нивелирована.

6. Четко определиться с перечнем государственных целевых программ, которые правительство намерено в полном объеме профинансировать в следующем году.

7. Обеспечить структурирование вопросов в отдельных разделах. Так, в разделе "Основные задачи бюджетной политики" целесообразно определять вопросы, которые окажут существенное влияние на формирование бюджетной политики, а разделе "Другие вопросы, решение которых необходимо для составления проекта закона о Государственном бюджете Украины на 2016 год" - меры, которые будут учитываться при формировании бюджета (например, определить меры по механизмам финансового стимулирования экономического роста, экономии бюджетных средств, реформированию льгот на проезд с постепенным переходом на адресную денежную помощь, меры по обороне и правоохранительной деятельности и т.п.).

У Верховной Рады Украины и правительства есть достаточно возможностей для обеспечения изменения подходов к формированию бюджетной политики и повышения роли такого документа в развитии страны.

Главное - наличие необходимой для этого политической воли.