Резолюция недоверия

Видимо, одна из главных претензий к власти по поводу внедрения реформ - это бессистемность принятия решений, отсутствие четкой экономической политики и стратегического плана действий, которые могли бы прервать ряд разрозненных, локальных и, как правило, взаимоисключающих изменений в экономической политике. К сожалению, и программа правительства, и коалиционное соглашение - это политические и чрезвычайно популистские документы, не направленные на содействие экономическому развитию и не способные предложить качественное видение будущего государства. В Украине есть документ, который может стать отправной точкой эффективной экономической и бюджетной политики, - Бюджетная резолюция. Но халатность чиновников превратила его в отписку.

Постановление "Об основных направлениях бюджетной политики", зарегистрированное на днях в парламенте, как и все его предыдущие варианты, не выполняет ни одну из возложенных на документы подобного типа функций, что только подтверждает невысокий статус этого документа в Украине и такой же уровень его выполнения. Адекватны ли прогнозы инфляции на 2016-й в 9%, а рост цен производителей - на 12%? При этом, как и в предыдущих документах, в нынешнем абсолютно не раскрывается, на чем именно основываются столь оптимистичные предположения. Конечно, Минфин оставляет за собой право "уточнить макропоказатели", но при отсутствии расчетов вопросы к качеству этих уточнений не снимаются.

Внедрение эффективной и действенной бюджетной резолюции действительно может стать шагом от ручного управления к качественному прозрачному бюджетному процессу. Но, к сожалению, уже не в этом году.

Какофония власти

Бюджетный процесс 2014 г. ничем существенно не отличался от действа предыдущих лет. Да, сменились лица, но принципы работы системы остались прежними. Верстка бюджета-2015 была непрозрачной, подан он в парламент в последний момент, что лишило депутатов возможности изучить документ, принятый под давлением на авральном заседании. Для Украины это не в первый раз - из года в год повторяется одна и та же процедура "первой бюджетной ночи": за одни сутки делается все то, что надо было делать в течение года.

Принятая смета вызывает скорее удивление, чем радость. Невооруженным глазом видно, что при ее создании использовались стандартные провальные методы прошлых лет: за основу принималась расходная часть, не сократившаяся ни на гривню. При определении доходов использовались планы, а не фактические поступления в прошлом году, а значительный дефицит вообще выносился за рамки бюджета. А главное, макроэкономические показатели были патологически оторваны от реальности. Февральская редакция несколько приблизилась к украинским реалиям, но принципиально ситуация не изменилась. По-прежнему правомерны претензии общества к ограниченности государственного бюджета, который не учитывает рисков, влияющих на его выполнение: спада экономики, создающих дополнительное давление на бизнес налоговых изменений, экономических процессов на внешних рынках и т.п. Все больше ухудшает ситуацию разрозненность и неконсистентность заявлений Минфина, Минэкономразвития, НБУ и международных экспертов о состоянии и перспективах экономики Украины. Создается впечатление, что каждый представитель власти считает своим долгом удивить общественность новой, как можно более неожиданной цифрой.

Бюджетная резолюция, которая бы отвечала лучшим мировым практикам, должна избавить украинский бюджетный процесс от этих и других проблем. Она помогает очертить реальные экономические возможности государства, определить приоритеты экономической и бюджетной политики на следующий год или несколько следующих лет и привязать их к инструментам, благодаря которым эти приоритеты могут быть достигнуты правительством. Но в современном виде документ, который должен быть фундаментом кратко- и среднесрочной бюджетной политики, является несодержательной запиской на нескольких страницах, не несущей никакой функциональной нагрузки. Аргументы Минфина просты до неприличия - ситуация сложная, нестабильная, поэтому прогнозировать ее бессмысленно. В результате в Украине в принципе отсутствует документ, который бы определял экономические ориентиры. И, к сожалению, большинство чиновников склоняются к тому, что он и не нужен, живем же без него 20 лет. Вот только как живем?

Если принципиально не изменить подходы к составлению бюджетной резолюции, текущая ситуация в бюджетной политике не изменится. Каждый следующий бюджет будет повторять ошибки предыдущего, не будет ориентироваться на реальную экономическую ситуацию и пути ее развития и в результате не будет выполнен. Составление бюджетной резолюции по образцу развитых стран позволит Украине планировать бюджетный процесс, учитывать множество факторов, как внутренних, так и внешних, влияющих на бюджетные ресурсы.

Все познается в сравнении

Что же делает бюджетную резолюцию действенной и эффективной? Почему соответствующие документы США, Австралии, Новой Зеландии или Канады, как бы они ни назывались, являются высококачественными? И чего не хватает отечественному аналогу?*

В целом качественную бюджетную резолюцию можно поделить на четыре главных структурных блока: макроэкономический обзор, приоритеты государственной политики, оценки доходов и расходов бюджета. Однако ключевым элементом является именно экономический обзор - тщательный анализ и прогноз главных блоков макроэкономических показателей и показателей бюджета: уровней реального/номинального ВВП, уровня безработицы и цен, дефицита бюджета и размера государственного долга и т.п. Уровень детализации информации может отличаться, но следует отметить, что главным принципом экономического анализа является объяснение причинно-следственной взаимосвязи между экономическими показателями, поскольку главная цель этого раздела не просто задекларировать существующее положение, а спрогнозировать возможные варианты развития - раскрыть реалистичную экономическую базу для государственного бюджета в необходимом для этого объеме. Эта часть содержит глубокий анализ как развития "домашней" экономики, так и мировых тенденций - состояния крупнейших экономик мира и главных торговых партнеров.

Вы только представьте, каким полезным был бы анализ влияния на экономику Украины падения цен на металлы и сельскохозяйственную продукцию в 2014 г. Каким был бы госбюджет-2014, если бы эти тенденции были учтены? К сожалению, существуют обоснованные сомнения, что даже при формировании бюджета 2015 г. не учитывалось, что цены на зерновые и продовольствие (наши основные статьи экспорта) продолжают падать, а рекордного урожая в этом году в Украине уже не будет. Как ни печально, но нет уверенности и в том, что бюджет учитывает потерю части предприятий в зоне АТО, сокращение экономики и проблемы импортеров, а тут уже не до прогнозирования и трендов.

Кроме экономического обзора, успешные бюджетные резолюции четко определяют как краткосрочные, так и среднесрочные экономически-социальные и фискальные приоритеты, а также задачи и цели на следующий бюджетный период. Детализация приоритетов обычно не слишком высокая, ведь этот документ выполняет общий обзор, но выбранные цели должны быть четко привязаны к агрегированным показателям запланированных бюджетных расходов и обоснованы реальными возможностями экономики. При формулировании приоритетов используется принцип "обзор ситуации - возможные пути решения - запланированные бюджетные выплаты". Он позволяет четко определить соотношение между конкретными проблемами экономики или отдельных ее секторов и инструментами, которыми владеет государство для улучшения ситуации, и конкретными объемами, в которых эти инструменты могут быть реализованы в пределах реальных возможностей национальной экономики.

Следующая часть бюджетной резолюции содержит оценки поступлений в государственный бюджет и запланированные бюджетные расходы. Раздел "Доходы" раскрывает прогнозные данные относительно широких категорий налоговых сборов и поступлений в бюджет в целом, обосновывая потенциальный объем доходов бюджета экономическим состоянием государства. В разделе, посвященном бюджетным расходам, оценивается, насколько реалистично выполнение приоритетов, определенных бюджетной резолюцией, описываются расходы на новые программы, которые будут реализованы в текущем периоде, и влияние этих программ на экономику и формирование бюджета. Кроме общих расходов, приводятся запланированные показатели по отдельным направлениям, таким, как образование, социальная охрана, здравоохранение и т.п. В целом сочетание анализов прогнозируемых доходов и запланированных расходов очерчивает рамки налоговой политики правительства на следующий бюджетный период или несколько периодов. Проводится анализ ресурсов и обязательств государства, на основе которого делается вывод о реалистичности их выполнения. Именно тот анализ, которого каждый год не хватает украинскому госбюджету.

И, наверное, основное, что должна позаимствовать украинская бюджетная резолюция у своих иностранных аналогов, - это открытость на каждом этапе разработки и принятия решений: от согласования макроэкономических прогнозов до сумм расходов на каждый государственный инвестиционный процесс или социальную программу. Согласно рекомендациям ОЭСР, предварительный бюджетный план должен публиковаться не позже чем за месяц до обнародования чернового варианта бюджета. Такой подход обеспечивает возможность детального обсуждения и потенциального корректирования приоритетов и бюджетной политики, что улучшает качество будущего бюджета. В Украине часто есть только чистовой вариант бюджета, да и тот увидеть можно лишь за сутки до принятия. Кроме этого, обнародование бюджетной резолюции выполняет и важную образовательную роль, повышает уровень осведомленности населения о финансовой ситуации в государстве, создает условия для сознательного принятия общиной сложных бюджетных решений. Нам при полном и тотальном недоверии к государственным институтам и каждому отдельному их представителю было бы нелишним воспользоваться и этим опытом.

Признание проблемы - первый шаг к ее разрешению

Никого не удивляет, что бюджетные резолюции США или Австралии - это аналитические документы с глубоким анализом ситуации, прогнозом и оценкой рисков. Удивляет другое: почему украинское постановление не содержит ничего из вышеуказанного и ограничивается констатацией очень приблизительных прогнозных макропоказателей и рекордным количеством размытых формулировок на лист бумаги наподобие "поддержка малого бизнеса", "улучшение инвестиционного климата" или "рост экономической активности". В нашем документе фактически отсутствуют обзор экономического состояния и анализ государственных финансов. Чтобы оценить качество приведенной информации, достаточно отметить, что анализ состояния экономики украинской бюджетной резолюции содержит шесть чисел, одно из которых - год принятия документа. Оценить с его помощью хотя бы более-менее реалистичные уровни поступлений в бюджет и расходов невозможно. В украинской резолюции полностью отсутствуют разделы, которые собственно делают ее бюджетной, - о доходах и расходах. Соответственно, и дальнейший процесс формирования государственного бюджета не имеет никакого отношения к этому документу, что делает его только очередной строчкой в перечне бюрократических формальностей.

Резолюция должна закладывать экономический фундамент, определять основные направления государственной политики. Только гибкость и консолидированность процессов могут гарантировать адекватную реакцию на изменения в экономической реальности. Конечно, аргументы наших чиновников, что прогнозы в нашем положении - дело неблагодарное, имеют право на существование, но может ли сложность задачи служить оправданием бездеятельности и халатности? Почему не жалуются на войну и сложные условия жизни, а просто делают свое дело сотрудники МВФ? В самом деле, отчет миссии МВФ в Украине (Staff Report IMF) ничем не уступает экономическим частям бюджетных резолюций развитых стран, а по качеству анализа и объему информации значительно превосходит материалы, регулярно продуцируемые Минфином и Минэкономразвития. Неужели у наших министерств не хватает сил и профессиональных знаний делать то, на что способна небольшая группа аналитиков МВФ? И в профессионализме ли здесь проблема?

Quo vadis?

Что же нам может мешать, кроме нежелания качественно выполнять свою работу? Можно уверенно сказать, что проблема не только в профессиональном уровне отдельных исполнителей, ситуация значительно хуже. Украинская бюджетная резолюция абсолютно нефункциональна, и локальные улучшения будут бесполезными. Чтобы коренным образом изменить ситуацию, необходимо с ноля разработать новый документ, который будет отвечать принципам эффективности как по структуре, так и по процессу формирования. Нужно расширить обзор экономического состояния Украины и прогнозов по его развитию; включить оценку поступлений в государственный бюджет, базирующуюся на утвержденных сценариях развития украинской экономики, и оценку запланированных расходов и экономического эффекта новых проектов, планируемых к внедрению; структурировать раздел, четко формулирующий приоритеты государственной и, собственно, бюджетной политики. Это даже не требует внесения изменений в законодательство, поскольку существующих норм Бюджетного кодекса вполне достаточно для создания качественного продукта.

И самое главное, что надо сделать, - это повысить прозрачность процесса формирования бюджетной резолюции. Все материалы - от макроэкономических прогнозов до определения расходов на каждое отдельное направление - должны быть доступны общественности.

Это требует консолидированного сотрудничества Минфина, Минэкономразвития и НБУ, которые сейчас похожи на героев бессмертной басни - каждый тянет в свою сторону и даже не пытается договариваться и прийти к общему знаменателю. Поскольку отсутствует качественная координация между всеми участниками бюджетного процесса и структурированный подход к формированию бюджетной резолюции, соответственно, и ее подготовка происходит кое-как.

К сожалению, внедрение любых изменений в бюджетном процессе упирается в отсутствие политической воли и в равнодушие чиновников. В кулуарной беседе один из высоких чинов Минфина пожаловался, что ему неприятно обсуждать сверстанный его ведомством госбюджет: "Это как обсуждать свою жену. Почему она должна еще кому-то, кроме меня, нравиться?". Согласитесь, очень странное отношение как к собственно работе чиновника, так и к ее результатам. Есть подозрение, что из этих же соображений мы никогда не узнаем имен тех, кто готовит бюджетную резолюцию, завышает прогнозные показатели налоговых поступлений, прогнозирует инфляцию и рост экономики. Украинцы всегда получают документы от безликих чиновников, продукт коллективного разума, за качество которого никто не несет персональной ответственности. А вот авторы отчета МВФ известны все до единого. Но им и стыдиться нечего.

*Текст подготовлен на базе исследования "Какой должна быть украинская бюджетная резолюция?", П.Яворский, КШЭ.