Реформирование системы налогообложения Украины: pro & contra

На нынешней неделе предложения Государственной налоговой службы и Министерства финансов Украины, изложенные в подготовленной ведомствами Концепции реформирования налоговой системы, приобрели форму законопроекта. Формально считать таковым документ еще нельзя - он не был опубликован, а его обсуждение идет пока только на экспертном уровне. ZN.UA решило не оставаться в стороне от этого процесса и сегодня предлагает своим читателям мнения двух его сторон - одного из активных сторонников концепции, имеющих отношение к ее разработке (Д.Серебрянский), а также независимого эксперта (А. Кирш).

12 июля 2012 года в Министерстве финансов Украины состоялась совместная с Государственной налоговой службой презентация принципиально новых для украинской экономики и общественности изменений в систему налогообложения. Откровенно признаем, что подобных изменений финансовая система Украины еще не знала, а общество явно не было готово получить такой реформаторский пакет от фискальных органов. Средства массовой информации с осторожностью начали обсуждение предлагаемых изменений. Эксперты и заинтересованная общественность проводят собственные расчеты (кстати, вместе с чиновниками), таким образом знакомясь языком цифр с концептуальными положениями поданных предложений. Обсуждение достаточно разноплановое: от признания чиновниками фискального дефолта действующей налоговой системы до предвыборного популизма тех же чиновников. Но каковы на самом деле причины необходимости столь радикальных изменений в налоговой системе?

Симптомы и диагноз

Прежде всего, макроэкономические. В стране кумулятивно сформировалась разбалансированная система государственных финансов, что проявляется в растущем дефиците Пенсионного фонда Украины (ПФУ), отрицательном сальдо торгового баланса. Эти две глобальные для Украины проблемы создают массу других локальных проблем для каждого украинца, а также иностранного гражданина, занимающегося бизнесом в этой стране.

Почему они возникли? Все очень просто - украинская экономика (за исключением пищевой отрасли) не работает на украинского потребителя. Мы практически ничего не производим для удовлетворения потребительского спроса населения, не говоря уж об инвестиционном. Даже классический для украинской экономики экспорт металлургической промышленности постепенно перерастает в нетипичный импорт (особенно это проявилось во время подготовки страны к Евро-2012). Статистика - вещь упрямая и шокирующая: отношение объема экспортно-импортных операций (товаров и услуг) к ВВП Украины за 2010 год составляло 103,16%. В то же время аналогичный показатель в целом по мировой экономике был равен 55,85%, в Бразилии - 23,19, России - 51,74, Индии - 46,31, Китае - 62,24%. Иными словами, экономика Украины развивается не столько на национальных возможностях, возможностях внутреннего рынка, сколько на возможностях международных рынков. Так, согласно данным Отчета о глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2011-2012 годы, по размеру внутреннего рынка Украина занимает 37-е место среди 142 стран мира, при этом по эффективности товарных рынков - только 129-ю позицию.

Как хорошо известно, ориентация экономики Украины на приоритетное обслуживание внешнего спроса делает отечественную экономику зависимой от перманентных мировых экономических кризисов.

Чрезмерная открытость экономики Украины, низкая диверсификация товарного экспорта привели к тому, что начиная с августа 2005 года в стране фиксируется постоянно растущий дефицит торгового баланса. В кризисный 2008 год дефицит торгового баланса составил 14,8% ВВП страны. До второго квартала 2010-го дефицит понемногу сокращался (вместе с внешней торговлей), но с третьего квартала началось дальнейшее увеличение отрицательного торгового сальдо с 4 до 8,6% по итогам 2011 года. Иными словами, внешние рынки для украинского экспорта постепенно сужаются, а внутренний рынок для импортных товаров постепенно расширяется.

Здесь следует отметить, что это только официальная статистика, не учитывающая объемов нелегального импорта. По расчетам специалистов НИИ финансового права Национального университета ГНС Украины, неофициальный импорт товаров составил, например, в 2010 году 11,7 млрд. долл. США (21,6% официального товарного импорта), в 2007 году - 17,1 млрд. долл. США (35,1% официального товарного импорта). Причиной такой ситуации явно выступает нежелание бизнеса платить установленные платежи в бюджет. Вследствие этого страдает как бюджет, так и национальный товаропроизводитель.

Отсюда рождается и другая глобальная проблема - дефицит Пенсионного фонда Украины. Тут оговоримся: формирование доходов ПФУ не относится к компетенции налоговой службы, но от этого не становится менее актуальной проблема не только чрезмерной социальной нагрузки на фонд оплаты труда, но и поиска механизма ее решения. Эта проблема по сути является комплексной, она стимулирует бизнес к тесному сотрудничеству с институтом налоговой оптимизации. Поэтому ее решение - это шаг к стабилизации государственных финансов.

Следует отметить, что расходы Пенсионного фонда демонстрируют угрожающий рост (см. рис.) и фактически сопоставимы с объемами расходов бюджета Украины. Совершенно понятно, что функционирование в одной стране двух таких масштабных централизованных фондов неизбежно приведет к значительной взаимозависимости, в результате которой станут возможны схемы перетекания средств из одного фонда в другой. Такая их корреляция делает систему государственных финансов уязвимой в периоды экономических кризисов, потому что их воздействие на один из указанных фондов автоматически приведет к мультипликативному эффекту на другой фонд.

Так, вполне очевидно, что на фоне общего роста доходов и расходов Пенсионного фонда, которые в 2011 году утроились по сравнению с 2005-м, значительная часть ПФУ формируется за счет поступления средств из Государственного бюджета Украины. В анализируемом периоде их доля в структуре доходов ПФУ колебалась в пределах 30%, достигнув пикового значения в 2010 году (35%). В целом проблема разбалансировки Пенсионного фонда в Украине была среди ключевых рисков для стабильности системы государственных финансов. Она не только провоцирует социально-экономическое напряжение, но и приводит к отвлечению значительного объема бюджетных средств на пенсионную систему, что экономически нецелесообразно. Такие средства можно было бы более эффективно использовать в целях инвестирования.

Но едва ли не самым важным моментом является то, что дефицит ПФУ (а это около 3% ВВП) в конечном итоге покрывается за счет средств налогоплательщиков. То есть в том случае, если эффективность использования средств Пенсионным фондом будет доказана, кардинальной перестройки потребует налоговая система Украины в разрезе бюджетоформирующих налогов.

Важнейшим с фискальной точки зрения налогом является НДС, а с учетом довольно сложного механизма его администрирования, возможно, именно в нем частично кроются и схемы ухода от уплаты взносов во внебюджетные социальные фонды, и существующие резервы повышения фискальной эффективности.

Предложенные рецепты

Итак, что же предлагается для минимизации вышеуказанных проблем в представленных изменениях в системе налогообложения?

Прежде всего, общественности следует обратить внимание на то, что предлагаемые изменения не касаются плательщиков упрощенной системы налогообложения. Для этой группы плательщиков все остается без изменений. Фиксированный сельскохозяйственный налог тоже остается без изменений. Единственное, что забирают у сельхозпроизводителей, так это льготы, а именно: специальный режим уплаты НДС.

НДС. Наиболее резонансным является реформирование НДС, который, кстати, в принятом в 2010 году Налоговом кодексе претерпел меньше всего изменений. Фискальные органы предлагают на рассмотрение общественности установление основной ставки налога в размере 12%, которая будет применяться к группе товаров, прочно закрепившихся в потребительском секторе экономики, а именно: импорту, группе подакцизных товаров, товаров естественных монополий и энергетического сектора (производство и распределение электроэнергии , производство и распределение газа, нефти и газового конденсата, добыча и реализация угля, добыча урановых руд, производство ядерных материалов, производство и реализация продуктов нефтепереработки) и всем услугам. Остальные операции будут облагаться по ставке 7%. Параллельно с этим предлагается интеграция в механизм НДС элементов налога с оборота по ставке 2,5% с последующим уменьшением до 2 и 1,5%. Позиция ГНС и Минфина в отношении размера ставок налога с оборота остается открытой для обсуждения, однако позиция по дифференциации ставок этого налога довольно жесткая - никакой дифференциации.

Параллельное функционирование двух универсальных акцизов является беспрецедентным в теории и практике налогообложения. Хотя, как свидетельствует история, та идея, тот механизм ее реализации, выработанный украинцами без оглядки на Восток или Запад, более эффективен, нежели простое копирование чьих-то идей (например, анархизм батьки Махно, учение о ноосфере и формировании планетарного сознания В.Вернадского). «Прививка» налога с оборота к НДС призвана не только компенсировать бюджету страны уменьшение ставки НДС, но и минимизировать деятельность институтов налоговых оптимизаторов в том числе путем уменьшения числа посредников.

Самым большим недостатком налога с оборота все сообщество признает кумулятивный эффект. Но стоит сказать, что он становится серьезной проблемой лишь в случае довольно высоких налоговых ставок, более 7-8%. Как уже отмечалось, концепция реформирования налоговой системы Украины предлагает введение налога с оборота с незначительной ставкой - 2,5% (с последующим уменьшением до 2, а то и до 1,5%), что в перспективе должно минимизировать влияние кумулятивного эффекта на национальную экономику.

На самом деле отсутствие кумулятивного эффекта у НДС является только теоретическим. Посмотрим на практический аспект результата функционирования НДС по-украински. Возьмем для примера популярный как для внутреннего, так и для внешнего потребительского рынка товар - масло подсолнечное. Отечественная экономика является мировым лидером по экспорту этого продукта, и каждый год экспортная выручка от него растет, наверное, наиболее динамично среди всех товарных позиций. Так, в 2010 году экспортная выручка составила 2,37 млрд. долл., а в 2011-м - 3,15 млрд. Средняя экспортная стоимость одного литра масла в 2011 году равнялась 1,17 долл., или 9,38 грн. Однако розничная цена этого товара в Украине была не ниже 13 грн. за литр. Это означает, что прежде чем попасть к конечному потребителю, подсолнечное масло «проходит» не через одного посредника. Поэтому НДС по-украински создает своеобразный собственный кумулятивный эффект, который можно преодолеть путем сокращения разного рода посредников.

Учитывая те экономические и социальные реалии, в которых мы живем, инициативы налоговой службы по упрощению процедур уплаты налогов, уменьшению ставок выглядят позитивом. Налоговая преследует цель снизить коррупционный потенциал НДС путем снижения ставок и отмены льгот и хочет ввести налог-компенсатор с гораздо меньшим коррупционным потенциалом.

Считается, что налог с оборота стимулирует создание вертикально интегрированных структур, которые обеспечивают производство, комплектацию, оптовую и розничную продажу продукции и на этой основе имеют возможности для минимизации налоговых обязательств. Однако, несмотря на структуру украинской экономики, такие возможности практически исчерпаны, и все ключевые отрасли экономики функционируют именно по этому принципу. С другой стороны, вертикально интегрированные структуры создают эффект экономии на масштабах производства, который в конечном итоге повышает конкурентоспособность украинского экспорта. Это утверждение никоим образом не касается мелкого и среднего бизнеса, который имеет ограниченные ресурсные возможности для изменения организационных форм. Кстати, малый бизнес уже работает на упрощенной системе, которая имеет принцип налога с оборота. Стоит отметить, что основным источником проблем в сфере администрирования НДС являются именно вертикально интегрированные структуры, которые за счет подконтрольных фирм, в том числе иностранных, «вымывают» средства государственного бюджета за счет значительных возмещений НДС по фиктивным операциям, включая экспортные.

Вернемся непосредственно к изменениям НДС. Если посмотреть на этот налог с позиции фискальной и нравственной, то следует отметить, что в украинских условиях он потерял все свои преимущества и явно продемонстрировал свои недостатки. НДС не только истощает бюджет страны своими схемами по возмещению, но и уменьшает уровень доверия общества к институтам власти в целом и к налоговой службе, в частности. Доверие общества к самому себе и к государству - это тот фактор, который способен сделать из разбалансированной страны страну конкурентоспособную с мощным иммунитетом к внутренним и внешним вызовам. Как отмечал Lawrence Harrison, общества с низким уровнем идентификации и доверия «склонны к коррупции, непотизму, налоговым правонарушениям и не склонны к филантропии». Поэтому в идеологической основе налоговой реформы лежит восстановление доверия к общественным институтам.

Украина является членом ВТО. Установление специфического механизма налогообложения, если хотите, гибридного, не противоречит нормам международного права.

В качестве компенсации существования НДС для бизнеса предлагается максимальное упрощение администрирования этого налога:

- отмена первого из событий (вопрос, какой метод - кассовый или начисления взять за основу, остается открытым для обсуждения);

- отмена всех налоговых льгот;

- предоставление первичным документам статуса налоговой накладной (с указанием в них необходимых реквизитов);

- сокращение декларации.

История независимой Украины знает очень много примеров, когда прогрессивные идеи были извращены бездарным или преднамеренным, корыстным исполнением. Для снижения влияния на экономику минусов налога с оборота нужно вывести из базы налогообложения косвенные налоги (или их аналоги), уплаченные при покупке товаров или услуг, а сам объем уплаченного налога с оборота исключить из налогооблагаемой прибыли предприятия.

Относительно налогообложения труда. Эта составляющая общественного разделения созданной добавленной стоимости подпадает, как и НДС, под большие изменения. Изменения тут довольно простые - уменьшение нагрузки на фонд оплаты труда (ФОТ) и заработную плату. Революционно предлагается сократить ставку начислений на фонд оплаты труда с существующих 32,6-49,7 до 15% - с работодателя, 3,6% - с работника с предлагаемым распределением ставки единого социального взноса (ЕСВ) между работодателем (50%) и работником (50%) ((15% + 3,6%)/2). Иными словами, работодателям предлагается относить на себестоимость продукции не 32,6% от ФОТ, а 9,3%. Тут, наверное, авторы изменений заложили резерв для возможного повышения цен в связи с введением налога с оборота. Фактически уменьшение ЕСВ и перенос нагрузки на работника будут компенсировать рост цен.

Уменьшение налоговой нагрузки на оплату труда с 107,96 до 39,92% явно будет стимулировать бизнес к переходу на белые схемы в оплате труда, что и будет способствовать дополнительно-компенсационным поступлениям в Пенсионный фонд.

На фоне такого позитива довольно неудачным является предложение поднять минимальную заработную плату почти вдвое. В реальном секторе экономики это правильное решение, а вот в бюджетной сфере это довольно обременительно для налогоплательщиков, поскольку ФОТ бюджетников сразу вырастет до непрогнозируемых размеров. Если же гипотетически представить, что размер минимальной зарплаты возрастет в реальном секторе экономики только до 2200х1,4=3080, грн., то в этом случае даже с учетом отмены налоговой социальной льготы работники от предлагаемых изменений останутся в выигрыше, потому что ставка налога на доходы физических лиц (НДФЛ) составит 10%. Аналогично в выигрыше будут и плательщики НДФЛ с доходом от 1 до 10 минимальных зарплат, умноженных на 1,4, поскольку ставка налога предлагается не 17, а 15%. Правда, увеличится нагрузка на тех налогоплательщиков, у которых месячный доход превысит 10 минимальных зарплат, умноженных на 1,4. Такая категория граждан будет платить налог в размере 20%. Следует отметить, что такая прогрессия, а плюс к этому отмена максимальной суммы для начисления ЕСВ объективно заменят слишком политизированный налог на роскошь.

Представители Федерации профсоюзов Украины при обсуждении в созданных Минфином рабочих группах предлагали упростить НДФЛ, введя необлагаемый минимум на уровне минимальной зарплаты, и ввести единую для всех ставку налога в размере 19%. Такое предложение с позиции налогового администрирования довольно удобно, но с позиции детенизации доходов это достаточно дискуссионный вопрос.

Тут следует сделать маленькую ремарку. Не целесообразно ли создать в Украине прогрессивно-регрессивную шкалу налогообложения доходов граждан? Например, установить для лиц с годовым декларируемым доходом более 9 млн. грн. сниженную ставку, которая является минимальной в странах Европы. Это будет способствовать выведению из тени богатых способных и талантливых украинцев, которых, по данным ГНСУ (с годовым доходом более 8 млн. грн.), в 2011 году насчитывалось аж 631. Хотя де-факто это, пожалуй, показатель только одного района города Киева.

Отметим, что авторы изменений оставили на общественное обсуждение вопрос ликвидации налоговой социальной льготы (НСЛ), которая, кстати, и не является льготой по своей природе. Поэтому, возможно, целесообразно вернуться к необлагаемому минимуму, что и логично, и справедливо.

Неоценимым преимуществом предлагаемых изменений является отмена всех налоговых льгот по НДС, налогу на прибыль. Существующая система льготного налогообложения с каждым уже даже не годом, а днем расширяется до угрожающих размеров как для конкуренции, так и для национальной безопасности. На сегодняшний день только ленивые бизнесмены не лоббируют себе налоговые льготы. В конечном итоге бюджет получает колоссальные налоговые расходы, которые трудно объективно оценить даже налоговой службе, не говоря уж об оценке их экономической эффективности. Именно в льготах кроются колоссальные резервы дополнительных налоговых поступлений. Тут следует подчеркнуть, что параллельно необходимо максимально минимизировать и бюджетные субсидии, дотации в экономику, которые еще больше истощают бюджет страны и разрушают зародыши честной конкуренции в национальной экономике. Поэтому бизнесу необходимо предоставить возможность самостоятельно формировать собственные инвестиционные ресурсы, а не выпрашивать у государственных чиновников и явно не просто так, а с определенной комиссией.

Кроме этого, в процессе обсуждения предлагаемых изменений было достигнуто соглашение с руководством ГНС, в повестку дня будет включен вопрос о возможности проведения проверок налогоплательщиков не налоговыми органами, а сертифицированными аудиторскими компаниями. Конечно, этот вопрос дискуссионен с разных позиций, однако его поднятие свидетельствует, что налоговая служба действительно трансформируется из фискального органа в сервисную службу.

Впрочем, именно максимально широкие профессиональные дискуссии между представителями всех заинтересованных сторон - открытые, квалифицированные и аргументированные - очевидно, и должны стать залогом того, что реализация нового витка налоговых реформ, к которому вынужденно пришло общество, будет, наконец, успешной.