Постреструктуризационное похмелье

Жесткая фискальная политика - единственный способ снижения чрезмерной долговой нагрузки

Достижение договоренности с частными кредиторами о реструктуризации внешних обязательств украинского суверена, о котором еще и не сообщили официально, но уже широко освещают в СМИ, не должно стать поводом для самоуспокоения. Ведь глубинные причины, по которым на протяжении последних лет долговая нагрузка на государственный бюджет Украины росла настолько высокими темпами (которые и привели к сползанию к фактической невозможности наших госфинансов выполнять свои обязательства в полной мере), не устранены. Можно ожидать, что в 2015 г. уровень долга сектора общего государственного управления (СОГУ) составит 84% ВВП (без учета Крыма и оккупированных территорий Донбасса), государственного и гарантированного государством долга - 91% ВВП, в том числе государственного - 78% ВВП. Выплаты по погашению и обслуживанию госдолга вырастут до19% ВВП. Если для развитых стран такие показатели долговой нагрузки допустимы, то для Украины они критичны.

В Украине Бюджетный кодекс предусматривает ограничение уровня государственного и гарантированного государством долга на уровне 60% ВВП. Но такое бюджетное правило не способствует проведению взвешенной фискальной и долговой политики по двум причинам. Во-первых, оно является недостаточным, поскольку расчеты показывают, что безопасный уровень этого показателя в Украине должен быть существенно ниже. Во-вторых, отсутствует алгоритм мер, которые на практике обеспечивали бы выполнение этого правила.

Факторы роста госдолга и анализ усилий по консолидации госфинансов

Основными причинами роста уровня государственного долга в Украине на протяжении 2014–2015 гг. являются значительные объемы долгового финансирования, вследствие которого уровень госдолга увеличится на 21% ВВП. Кроме этого, в результате изменения валютного курса уровень государственного долга повысится еще на 34% ВВП. Настолько значительное влияние последнего фактора свидетельствует о недооценке валютных рисков и необходимости внесения изменений в Бюджетный кодекс, которые, по возможности, ограничивали бы долю госзаимствований в иностранной валюте.

На период проведения реформ и стабилизации экономической и политической ситуации ведущие страны мира вместе с международными финансовыми организациями предложили Украине выгодные условия финансирования с четким требованием консолидировать госфинансы и уменьшить долговую нагрузку. В условиях сверхвысоких (не связанных с погашением долговых обязательств) расходов СОГУ, которые в 2014 г. достигли 53,2% ВВП (также самый высокий показатель со времени обретения Украиной независимости, см. табл. 2), у правительства не было другой альтернативы, кроме как запланировать резкое ограничение практически всех статей расходов, не связанных с погашением долга, - до 51% ВВП. Такие меры позволили запланировать снижение расширенного баланса СОГУ с -12,3 до -8,0% ВВП. Об усилении фискальной политики свидетельствует запланированный первичный структурный баланс СОГУ (считающийся традиционным показателем усилий правительства по сбалансированию государственных финансов) с профицитом на уровне 1,7% ВВП, тогда как в 2014 г. структурное сальдо было отрицательным и составляло -8,7% ВВП.

Бюджетные правила как инструмент ответственной фискальной политики

Через год-два, когда будут наблюдаться высокие темпы экономического роста (а они будут вследствие низкой базы сравнения), у правительства возникнут очень сильные соблазны ослабить жесткую фискальную политику.

В течение 2014–2015 гг. были урезаны основные статьи расходов бюджета, кроме расходов на силовые органы, что позволило уменьшить уровень долга до безопасного уровня. Вместе с тем существенно снизился уровень жизни украинцев и усилилось социальное напряжение. Как видно из табл. 2, уровень расходов на социальную защиту (без учета льгот и субсидий на компенсацию части стоимости жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) в реальных показателях, с учетом инфляции) уменьшился по сравнению с 2014 г. на 18% и до конца года снизится до 19,3% ВВП.

Во-вторых, существенно уменьшились также расходы на финансирование производства и потребление энергетических ресурсов и ЖКУ с 8% ВВП в 2014 г. до 3,1% ВВП в 2015-м. В реальных показателях указанные расходы по сравнению с 2014 г. снизились на 66%.

Также следует учитывать тот факт, что мотивация правительства к сохранению и усилению режима жесткой экономии со временем уменьшится. Сейчас, когда по сути осуществляется внешнее управление экономикой, власть несет значительные политические потери из-за режима жесткой экономии. Однако у нее нет выбора. Чтобы хоть как-то сохранить лицо перед избирателем, члены правительства изображают из себя реформаторов, думающих о судьбе государства, а не о политических рейтингах.

Когда зависимость правительства от помощи МВФ перестанет быть критической, стимулы к продолжению жесткой фискальной политики снизятся. При этом возрастут соблазны использовать бюджетные рычаги для повышения политических рейтингов. Накануне парламентских или президентских выборов властные партии снова вспомнят о старых добрых методах подкупа избирателей путем увеличения социальных расходов, прикрываясь необходимостью стимулировать внутренний спрос, поддерживать образование, медицину, приоритетные отрасли экономики и т.д.

В июле Минфин Украины обнародовал проект закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно бюджетных правил о внесении изменений в бюджет)", предусматривающий условия, которые делают возможным внесение изменений в закон о государственном бюджете на протяжении бюджетного периода, без согласования с КМУ. Последний, в свою очередь, имеет право принимать решения, предполагающие изменение предельного размера дефицита государственного бюджета, предельного объема государственного долга, гарантированного государством долга и предельного объема предоставления государственных гарантий.

Будем надеяться, что это только начало движения по повышению качества управления бюджетным процессом и бюджетной дисциплины. Подобные меры действенны в текущей ситуации, когда есть существенное влияние международных официальных кредиторов, а министр финансов является технократом. Но МВФ всю жизнь не будет надзирателем за сбалансированностью нашей казны. Если смоделировать ситуацию, что правительство независимо в своих финансовых решениях, а министр финансов является политической фигурой, принятие указанного документа вряд ли обезопасит от рисков принятия популистских законов.

Чтобы усилить ответственность за проведение безответственной фискальной политики, в бюджетное законодательство целесообразно имплементировать ряд других предохранителей, которые бы способствовали ограничению дефицита бюджета и уменьшению уровня долговой нагрузки. Первым шагом к реализации этих мер должно было стать начало учета на уровне всего сектора общего государственного управления, а также более адекватного отображения операций правительства, в частности отображение затрат на приобретение ценных бумаг.

Сегодня мы часто сравниваем дефицит и государственный долг с соответствующими (как нам кажется) показателями в других странах, ссылаемся на установленное в ЕС ограничение уровня долга в 60% ВВП. Но при этом не учитываем того, что за рубежом эти показатели определяются на уровне сектора общего государственного управления, что является значительно более широким понятием, чем государственный бюджет и, соответственно, государственный долг. Как показывают расчеты, для Украины безопасный уровень долга СОГУ составляет 40% ВВП, в том числе государственного долга - 33% ВВП. Если в Украине будут приняты меры по адекватному учету сальдо СОГУ и определению его циклической и структурной составляющих, то правительство Украины могло бы взять на себя обязательства добровольно выполнять бюджетные правила ЕС. А эти правила предусматривают, что отношение долга к ВВП не может превышать 60% (даже если уровень дефицита не превышает 3% ВВП), в ином случае страны - члены ЕС обязаны формировать фискальную политику таким образом, чтобы соответствующее превышение уровня долга снижалось на 1/20 каждый год, за исключением периодов неблагоприятной экономической конъюнктуры. Формирование фискальной политики согласно бюджетным правилам позволит снизить уровень долга СОГУ в 2030 г. до 59% ВВП. Это лучший вариант решения вопроса, который бы позволил не только проводить ответственную фискальную политику, но и получить дополнительный аргумент в переговорах о присоединении к ЕС.

Можно предложить и альтернативный, более жесткий вариант, предусматривающий, что в случае превышения государственным долгом 33% ВВП объем чистого долгового финансирования государственного бюджета не может превышать 50% расходов на обслуживание государственного долга. При соблюдении указанного бюджетного правила уровень долга СОГУ в 2030 г. может снизиться до 44% ВВП.

На первый взгляд, такая жесткая экономия излишня, поскольку можно ожидать списания государственного долга. Но наиболее вероятное списание 15–20% внешнего государственного долга перед частными кредиторами при участии в реструктуризации 100% кредиторов позволит уменьшить уровень долга только на 5% ВВП. И без жесткой фискальной политики эффект от такого снижения долговой нагрузки в долгосрочном периоде будет нивелирован.

Необходимы и другие меры, которые бы способствовали консолидации государственных финансов, в частности:

- установить ограничение объема предоставленных госгарантий и отказаться от привлечения займов другими учреждениями, кроме КМУ, погашение которых будет осуществляться из государственного бюджета, поскольку стоимость их привлечения существенно превышает стоимость государственных заимствований;

- повысить прозрачность государственных финансов за счет внедрения учета операций и долговых обязательств учреждений сектора общего государственного управления согласно методу начислений;

- усилить ограничение объема государственного и гарантированного государством долгов, установив их предельно допустимые уровни соответственно в
33 и 8% ВВП;

- ограничить доли государственных заимствований в иностранной валюте от частных кредиторов на уровне 50%, учитывая постоянную недооценку уровня валютных рисков при благоприятной конъюнктуре.