Пенсии и социальное страхование в Украине: первоочередные задачи

Обострение военно-политического и финансово-экономического кризиса наряду с недостаточной координацией и просчетами в проектировании реформ обусловили рост социальных рисков для занятого населения и критическое падение покупательной способности доходов пенсионеров, свыше 80% которых сегодня фактически находятся за чертой бедности. В этих условиях особенно актуализируются задачи усиления гарантий в системе социального страхования и последовательности реформирований в пенсионной системе.

В течение 2014–2015 гг. в реформировании пенсионной системы был осуществлен ряд важных шагов, направленных на уменьшение неравенства между работниками и пенсионерами. В частности, отменены так называемые специальные пенсии, начато ограничение льгот по досрочному выходу на пенсию. В системе общеобязательного государственного социального страхования существенно усилена интеграционная составляющая политики: объединяются фонды социального страхования от несчастных случаев на производстве и временной потери трудоспособности с перспективой введения обязательного медицинского страхования, совершенствуется администрирование фондов, внедряются технологии электронного управления, налаживается информационный обмен между фондами и другими органами власти.

Но все это - только начатый край неотложной работы, требующей первоочередного внимания членов правительства и парламентариев. В частности и по таким направлениям.

1. Гарантирование на уровне закона минимальной выплаты в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность

Суть проблемы. В солидарной пенсионной системе на уровне закона минимальный размер пенсии, эквивалентный прожиточному минимуму для лиц, утративших трудоспособность, установлен только для пенсии по возрасту при условии наличия страхового стажа 30 лет для женщин и 35 лет для мужчин. Минимальный размер выплаты по другим видам пенсий и государственного социального пособия лицам, не имеющим права на пенсию, регулируется постановлением Кабмина (№265 от 26 марта 2008 г.), которое после очередных изменений гарантирует выплату в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, только лицам с инвалидностью. Для других категорий получателей (в том числе пенсионеров по возрасту с неполным страховым стажем и женщин с не менее 30-летним стажем, вышедшим на пенсию по возрасту раньше новой границы пенсионного возраста) минимальная выплата зафиксирована в сумме 949 грн, тогда как размер прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, с сентября 2015-го составляет 1074 грн, и предусмотрен его дальнейший рост в 2016 г.

Минимальный размер пособия по безработице устанавливается правлением Фонда общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы. Сейчас для лиц со страховым стажем не менее шести месяцев в последние 12 месяцев, предшествовавших регистрации безработными, минимальный размер пособия по безработице равен 80% прожиточного минимума для трудоспособных лиц (с сентября 2015 г. в денежном измерении это 1102,4 грн, т.е. даже выше прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность). Для остальных получателей пособия по безработице, включая молодежь, которая нуждается в трудоустройстве на первое рабочее место, минимальный размер выплаты зафиксирован на уровне 544 грн; эта величина не пересматривалась с 1 декабря 2011 г.

Большинство других видов выплат по общеобязательному государственному социальному страхованию вообще не предусматривает гарантирования минимального размера, по некоторым минимальный размер ориентирован на минимальную заработную плату.

Несоблюдение единого подхода к базе определения гарантированного минимального размера страховых выплат создает риски необоснованного неравенства по категорийному признаку, в то время как функция выплат по всем видам обязательного социального страхования одинакова - замещение утраченного заработка в случае наступления страховых событий.

Отсутствие на уровне закона гарантий минимальной выплаты в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, по всем видам пенсионных и страховых выплат создает риски бедности в случае наступления страховых событий. Особенно высоки риски обнищания для пожилых людей, ведь пенсии по возрасту и их аналоги (социальная пенсия, государственное социальное пособие для лиц, не имеющих права на пенсию, и т.п.) назначаются пожизненно или на продолжительный период, поэтому уровень и глубина бедности могут достигать очень высоких показателей даже по такому формально-абсолютному критерию, как прожиточный минимум.

По данным Пенсионного фонда Украины (ПФУ), по состоянию на 1 января 2016 г. насчитывалось 656,1 тыс. пенсионеров (5,3% их общей численности) с размером пенсии ниже прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность. В дальнейшем, учитывая низкую экономическую активность населения, распространенность неформальной занятости и недостаточную индексацию назначенных пенсий, численность и доля этой категории пенсионеров будут расти ускоренными темпами. Соответственно, будет повышаться уровень бедности пенсионеров по абсолютному критерию прожиточного минимума.

Что надо сделать. На уровне закона (не постановлений) должны быть введены универсальные минимальные гарантии по выплате по всем видам пенсионного обеспечения и государственного социального страхования на уровне прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность.

Базой для определения минимальных гарантий по всем видам выплат (в том числе и пособия по безработице) должна быть величина прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, поскольку выплаты по социальному страхованию предоставляются неработающим лицам или за периоды нетрудоспособности. Для выплат сроком менее месяца (например, пособие по временной нетрудоспособности и т.п.) размер минимальной гарантии должен определяться в пропорциональном перерасчете к месячной величине прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность.

Гарантирование на уровне закона минимальной выплаты в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, позволит полностью выполнить требования
ст. 46 Конституции Украины без существенных дополнительных финансовых затрат на счет перераспределения расходов между функциями социальной защиты (в частности за счет уменьшения численности малообеспеченных).

2. Обеспечение адекватной и справедливой индексации пенсий

Суть проблемы. Существующий порядок индексации денежных доходов населения исключает из объектов индексации социальные выплаты, определяемые в зависимости от прожиточного минимума, в частности пенсии, рассчитанные с учетом абзаца первого части первой
ст. 28 ЗУ "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" (устанавливает минимальный размер пенсии по возрасту в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность), дополнительные пенсии, повышения, компенсационные выплаты, надбавки и другие доплаты к пенсии, которые определяются в зависимости от прожиточного минимума. При соответствии динамики прожиточного минимума индексу потребительских цен такой порядок можно считать обоснованным. Но с начала 2014 г. до 1 сентября
2015 г. прожиточный минимум был заморожен, в то время как инфляция достигла 24,9% в
2014 г. и еще 38,2% за восемь месяцев 2015-го. Во втором квартале 2014 г., когда правительство широко анонсировало индексацию пенсий, выяснилась вся несправедливость ситуации: индексацию получили менее четверти пенсионеров, и это были относительно благополучные, "молодые" пенсионеры. Свыше 6 млн человек не получили индексацию по причине того, что размер их пенсии "подтягивается" к прожиточному минимуму, но следует иметь в виду, что недостаточный размер их "формульной" пенсии связан прежде всего с устаревшей зарплатной базой, которую осовременивали в последний раз в 2012 г. исходя из показателя зарплат 2007 г.

Ситуацию мог бы несколько смягчить перерасчет пенсий в связи с ростом заработной платы. В 2013 г. была значительно изменена формула перерасчета - повышению подлежит зарплатная база, с которой начислена пенсия, на коэффициент, соответствующий не менее 20% повышения заработной платы, но не менее увеличения уровня инфляции за прошлый год. Но этот новый порядок перерасчета ни разу не применялся на практике, с 2014 г. действие части второй ст. 42 ЗУ "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" остановлено до стабилизации экономической ситуации в стране.

Вследствие критически недостаточной и несправедливой индексации в наибольшей степени от инфляции страдают пожилые люди с самыми низкими пенсиями, увеличивается уровень бедности пенсионеров относительно доходов работающих. Запланированное в 2016 г. повышение прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность (с 1 мая до 1130 грн, с 1 декабря до
1208 грн), в лучшем случае позволит снизить влияние текущей инфляции, но не наверстает прошлогодних потерь покупательной способности пенсий. Нынешний размер установленного прожиточного минимума сильно отстает от современного уровня цен. По данным мониторинга Министерства социальной политики, расчетный размер прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, в фактических ценах февраля 2016 г. составил 2095 грн, что почти вдвое превышает законодательно установленный. Если за абсолютный критерий бедности пенсионеров брать не законодательно установленный, а фактический размер прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, то свыше 80% пенсионеров находятся за чертой бедности.

Поскольку номинальные показатели зарплат росли значительно быстрее, чем пенсии, пенсионеры стали беднее не только по сравнению с фактической стоимостью жизни, но и по сравнению с доходами работающих. По данным ПФУ, средний размер январских пенсий 2016 г. составлял 1700 грн - это всего лишь 39% от среднего размера январских зарплат, в то время как в январе 2014–
2015 гг. соответствующее соотношение составляло около 46%. Половина пенсионеров в январе 2016 г. получали выплаты в размере не выше 1355 грн.

Что надо сделать. Проблема поддержания покупательной способности пенсий в наибольшей степени проявляется во время кризисов, когда финансовые возможности государства особенно ограничены. При невозможности выполнить публичные пенсионные обязательства в полном объеме необходимо сконцентрировать усилия на поддержке самых нуждающихся, чтобы не допустить поляризации в размерах пенсий, предотвратить рост уровня и глубины бедности пенсионеров.

Необходима новая формула индексации пенсий в кризисных условиях. Такая "кризисная" формула должна учитывать соотношение между размерами законодательно установленного и рассчитанного по фактическим ценам прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность. Предлагаем добавить к ст. 42 ЗУ "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" часть 1¹ следующего содержания:

"В случае если фактический размер прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, по данным мониторинга центрального органа исполнительной власти в сфере социальной политики превышает размер соответствующего прожиточного минимума, определенного законом, на 10 и более процентов, часть первая этой статьи не применяется. Пенсии, размер которых (с учетом повышений, надбавок и т.п.) ниже двух установленных законом прожиточных минимумов для лиц, утративших трудоспособность, повышаются на величину, которая определяется с учетом финансовых возможностей, но не менее индекса потребительских цен на продукты питания за соответствующий месяц".

3. Прозрачность и последовательность в реформировании пенсионных льгот

Суть проблемы. В течение 2014–2015 гг. несколько раз в законодательство вносились изменения, направленные на ограничение льгот по раннему выходу на пенсию. Но эти изменения сводятся к механическому повышению параметров досрочных пенсий (увеличение продолжительности необходимого страхового стажа/выслуги, повышение или установление минимального пенсионного возраста) и не сопровождаются никакими мерами по усилению безопасности труда, улучшению производственного окружения, стимулированию здоровья, сохраняющего поведения работников и т.п. Перечень категорий работников, имеющих право досрочного выхода на пенсию, порядок идентификации вредных факторов на рабочем месте и условия досрочного выхода на пенсию остаются необоснованными, не учитывают реалий современной структуры занятости и усиливают неравенство между работниками и пенсионерами. Система становится все более сложной и непрозрачной, при этом часть льгот приобретает фиктивный характер. В частности, установление возрастной границы для выхода на пенсию за выслугу лет фактически превращает пенсии за выслугу лет в досрочные пенсии по возрасту.

Вместе с тем обостряется вопрос о механизмах финансирования выплаты пенсий в период до достижения общеустановленного пенсионного возраста. На фоне резкого снижения размера единого социального взноса для работодателей (до 22%, почти вдвое), полного освобождения наемных работников от уплаты единого социального взноса и анонсированных структурных реформ (в частности ликвидации значительного числа угледобывающих шахт) финансирование досрочных пенсий становится серьезным вызовом для солидарной системы. Если раньше работодатели работников авиации платили более высокий размер взноса, что по крайней мере частично покрывало затраты на финансирование их досрочных пенсий, то с начала 2016 г. ставку единого взноса унифицировали, и теперь эта задача возложена полностью на солидарную систему.

Другой источник дополнительных поступлений, утраченный солидарной системой, - более высокий размер единого взноса, уплачиваемый работниками, у которых было право на так называемые специальные пенсии. С июня 2015 г. спецпенсии не назначаются и не пересчитываются, но разница между "обычными" и специальными пенсиями, назначенными до этого времени, может сохраняться еще довольно долго (в зависимости от темпов актуализации обычных пенсий и естественного убытия получателей спецпенсий), а значит, быстрого сокращения бюджетных расходов по этой статье ожидать не следует.

Возможное увеличение нагрузки досрочными пенсиями на солидарную систему в условиях резкого сокращения объемов собственных поступлений и консолидации бюджетных расходов предопределяет высокие риски дальнейшего снижения реальных доходов пенсионеров.

Что надо сделать. Реформирование пенсионных льгот относительно раннего выхода на пенсию по возрасту или за выслугу лет нуждается в научно обоснованной ревизии перечня категорий работников, имеющих право досрочного выхода на пенсию, и разработке нового порядка идентификации вредных факторов на рабочем месте. Для проведения научно-экспертного исследования условий труда может быть привлечена техническая и финансовая помощь международных организаций и доноров.

Условия досрочного выхода на пенсию должны быть обоснованными и сбалансированными как по профессиональному, так и по гендерному признакам. По самым опасным видам работ/производств должны быть установлены ограничения по максимальной продолжительности стажа.

Для финансирования досрочных пенсий необходимо ввести корпоративные (профессиональные) пенсионные программы через систему негосударственного пенсионного обеспечения и страхования жизни с широким привлечением всех сторон социального диалога.

4. Более полный охват социальных рисков

Суть проблемы. Существование обязательного медицинского страхования давно предусмотрено на уровне законодательства, но до сих пор не сделаны какие-либо шаги для его практического внедрения. Отсутствие диверсификации публичных источников финансирования является главной причиной хронического недофинансирования сферы здравоохранения. Во многих странах Европы с помощью программ обязательного медицинского страхования финансируется более половины всех расходов на здравоохранение: в Германии, Франции, Нидерландах, Чехии, Хорватии - около трех четвертых, в Бельгии, Эстонии, Румынии - около двух третьих, в Литве, Венгрии, Польши - 55–60%.

Как свидетельствуют расчеты Госстата, в условиях кризиса и неразвитости публичных схем медицинского страхования бюджетная экономия привела к сокращению общих расходов на здравоохранение с 7,60% ВВП в 2013 г. до 7,42% ВВП в 2014 г. при одновременном увеличении в них доли затрат домохозяйств с 41,1 до 46,0%. По данным Всемирного доклада по социальной защите, который готовит Международная организация труда, доля расходов населения на здравоохранение (имеются в виду прямые расходы из собственного кармана, без каких-либо схем страхования или накопления) в Украине одна из самых высоких среди стран Европы; в большинстве стран ЕС она не превышает 12–25%.

Необходимость значительных личных расходов существенно ограничивает доступность медицинских услуг и товаров для населения Украины и является одним из главных факторов высокой преждевременной смертности и короткой продолжительности жизни. По данным обследования условий жизни домохозяйств, в 2015 г. по сравнению с 2014-м доля домохозяйств, в которых кто-либо из членов в течение последних
12 месяцев при потребности не смог получить медпомощь, приобрести лекарство и медицинские принадлежности, увеличилась с 20,6 до 29,3% (в процентах к общему количеству домохозяйств, у которых была такая потребность). Развитие медицинского страхования поспособствует решению этой проблемы, а также целого комплекса прикладных задач, в частности об упорядочении и усилении контроля над рынком медицинских товаров/услуг, регулярности медосмотров и профилактических мероприятий, улучшении медицинской статистики и т.п.

Что надо сделать. Подготовительные работы по внедрению общеобязательного медицинского страхования нужно согласовать с реформированием медицинской отрасли и общим направлением реформирований, связанных с децентрализацией власти. Главной целью децентрализации является приведение управленческой модели в соответствие с принципом субсидиарности, что предполагает перемещение властных полномочий в те органы, у которых самый тесный контакт с населением. Таким образом, территориальные громады получают качественно новые возможности по формированию и реализации социальной политики, включая установление социальных стандартов и гарантий на локальном уровне.

К введению общеобязательного медицинского страхования необходимо развивать муниципальное медицинское страхование (через больничные кассы и т.п.), стимулируя направление дополнительных поступлений местных бюджетов прежде всего на страхование пенсионеров и других уязвимых категорий населения.

Активное привлечение территориальных громад и местных органов власти позволит максимально интегрировать государственное социальное страхование с другими видами социальной защиты, в частности путем внедрения локальных программ:

- дополнительного пенсионного страхования, например, для работников социальной сферы и/или для работников публичного сектора;

- активных мер политики занятости и интеграции в рынок труда, в частности для категорий населения с низкой конкурентоспособностью, в том числе незанятых лиц, не зарегистрированных как безработные;

- комплексного обслуживания и поддержки людей с инвалидностью, престарелых и других категорий лиц, оказавшихся в затруднительных жизненных обстоятельствах и/или нуждающихся в посторонней помощи.

Локальный уровень реализации позволит привлечь к системе социальной защиты дополнительные средства и ресурсы с одновременным повышением их адресности и целевого использования (в том числе путем увеличения натуральной составляющей), усилить профилактику бедности и социального отторжения, максимально объединить усилия всех социальных служб и выбрать их оптимальную конфигурацию, включая возможность создания интегрированной модели социальной службы, которая будет предоставлять весь комплекс публичных услуг по принципу "единого окна".