НАЛОГОВЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ КАК ПРЕДВЫБОРНЫЙ КОМПРОМИСС

В минувший четверг парламент проголосовал в первом чтении за внесение изменений в целый ряд налоговых законов. В народе принято именовать эти изменения Малым налоговым кодексом, от чего специалисты слегка морщатся, но терпят. Специалисты правы — это, конечно, не кодекс, пусть даже «малый». Но для краткости будем называть предложенные изменения Малым кодексом.

Накануне голосования заинтересованные стороны (депутаты и Кабмин) долго «утрясали баланс» — доходы, которые бюджет недополучит от снижения ставок налогов предполагалось компенсировать упразднением целого ряда налоговых льгот. Впечатлениями от полученного промежуточного результата и от МК в целом с «ЗН» поделился глава парламентского комитета по вопросам финансов и банковской деятельности Валерий Алешин.

— Валерий Борисович, ни для кого не секрет, что предложенные изменения к закону о налогообложении обсуждались еще год назад — тогда отношение представителей разных ветвей власти к «малому кодексу» было, мягко говоря, иным. Скажем, не столь положительным. Что же в политике и в экономике изменилось за прошедший год? Просто говоря — почему именно такие изменения, а не Налоговый кодекс, и почему сейчас, а не год назад?

— Я думаю, что 2000 год отличается от 2001-го, прежде всего, тем временем, которое остается до новых выборов в парламент. Меньше чем за год до выборов тема снижения налогов становится весьма актуальной для политиков. Во-вторых, за прошедший год явственно проявилась потребность экономики в новых подходах к базовым налогам. Особенно это связано с Законом «О порядке погашения задолженности налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами». Этот закон ввел новые процедуры администрирования налогов и, самое главное — устраняя картотеку №2, он в принципе установил имущественную ответственность плательщиков за неуплату налогов.

Естественно, в этой ситуации необходимо последовательно добиваться равномерности налогообложения. Ведь одна из проблем нашего налогового законодательства — огромное количество исключений из стандартных схем, стандартных условий налогообложения. В результате остальная, не попавшая в исключения, часть экономики, несет налоговую нагрузку по полной программе и сверх нее.

Кроме того, вся статистика свидетельствует — налоговая недоимка в целом растет из года в год. На мой взгляд — это естественный отклик экономики на несовершенство налоговой системы, сигнал, что не срабатывают налоговые законы. Еще один сигнал: ни для кого не секрет, что значительная часть доходов граждан не попадает под налогообложение — зарплату выше 200 — 250 долларов активно «конвертируют», то есть выдают в конвертах. Тут, кроме законодательного несовершенства, действует еще один фактор: плательщик не уверен, что его налоги, составляющие бюджетный ресурс, в полной мере идут на социальные потребности, социальное страхование.

Весь этот комплекс проблем остро проявился во время работы над Налоговым кодексом. За прошедший год мы свели воедино максимально возможное количество разных точек зрения, предложений, и практически подготовили Кодекс ко второму чтению. Но принципиальный момент заключается в том, что пока нет ответа на вопрос: готова ли Верховная Рада политически, вместе с правительством, пойти на радикальные изменения. То есть на снижение налогов с одновременной минимизацией налоговых льгот.

— Насколько я понимаю, поискам ответа на этот вопрос и были посвящены парламентско-правительственные совещания с участием ГНАУ: как и за счет чего компенсировать неизбежное при снижении налоговых ставок падение доходов бюджета. На чем-нибудь сошлись?

— Сложный вопрос… Я бы даже сказал — немного преждевременный.

— Давайте по-другому: есть самые льготные в налоговом отношении кусочки Украины — свободные экономические зоны, территории приоритетного развития. На днях премьер Кинах категорично высказался в том смысле, что эти зоны и территории — табу, их «трогать не моги». Тут, очевидно, компромисс еще не созрел. Но есть еще масса исключений и освобождений от уплаты налогов — в этой массе что-то можно на сегодня ликвидировать?

— Есть по этому поводу предложения Минфина, которые, к слову, несколько отличаются от предложений налоговой администрации. Отличия эти, вероятно, связаны с тем, что Николай Янович (Азаров, глава ГНАУ. — С.Р.) возглавляет политическую партию, идущую на выборы. Тут хочется делать людям добро. Поэтому естественно, что он менее склонен урезать льготы, имеющие отношение к социальной политике. Например, ГНАУ не поддержала предложение Минфина обложить НДС медикаменты. Замечу, однако, что в свое время освобождение медикаментов от налога на добавленную стоимость никоим образом не повлияло на уровень розничных цен на эти самые медикаменты. Цены формируются ведь все-таки рынком: берут по высокой цене, значит, будет высокая цена.

Кроме того, Минфин готовит некоторые отработанные предложения по особому режиму налогообложения аграрного сектора.

— Можно уточнить — в чем особенности этого особого обложения и без того находящегося на особом положении аграрного сектора? И, заодно, пройдут ли новации Минфина через мощное аграрное лобби в ВР?

— Есть предложение ввести для аграрного сектора что-то вроде налога оборота. Но я бы, может быть, ушел от такой формулировки. Суть в том, что обсуждаются различные варианты специального режима налогообложения. Это может быть и введение особой ставки налога на добавленную стоимость, это может быть и по-другому. Честно говоря, я не готов сейчас предлагать какие-либо конкретные схемы — в частности, потому, что аграрное лобби в парламенте действительно большое и влияние его на принятие окончательных решений существенно.

— То есть вы не хотите их заранее пугать?

— Не то чтобы пугать… Просто, как мне кажется, не следует заранее создавать предвзятое мнение. Вопрос-то еще не решен, дискуссия продолжается. Как, впрочем, и по поводу шкалы налогообложения граждан. Наше (комитета ВР. — С.Р.), исходное для дискуссии, предложение состоит в следующем: доход до 600 гривен облагать по ставке 10%, от 600 грн. до 6000 — по ставке 20%, а все, что выше — по 30%. Это не радикальные изменения, но такая система даст эффект в диапазоне доходов от 600 до 6000 грн. К тому же мы вводили еще и максимальный уровень заработной платы (1200 грн.) для начисления платежей в социальные фонды. Это существенно.

— Каким образом комитет ушел от проблемы величины необлагаемого минимума?

— При обложении доходов до 600 грн. есть социальная льгота в размере 2%. Фактически это означает, что необлагаемый уровень доходов — 120 грн. Мы сознательно ушли от понятия необлагаемого минимума — просто те, у кого доходы до 600 грн., по нашему предложению, при уплате налога получают эту самую социальную льготу в виде 2% от 600 грн.

В итоге дискуссии сошлись на том, что может на 2003 год быть предложена общая социальная льгота в 1% и дополнительные льготы для определенных категорий населения.

— Значит, в 2003 году фактически необлагаемый минимум составит 60 гривен. А как на сегодня выглядит согласованная шкала в целом?

— Прогрессивная шкала в итоге выглядит — по ставкам: 10, 15 и 25 процентов. По суммам: мы настаиваем, чтобы десятипроцентный налог взимался все-таки с доходов до 600 грн., а 15% — до 1800 грн. Вот такие предложения сейчас обсчитываются.

— Что у нас с НДС? Все очень любят говорить об улучшении администрирования этого налога. Следует ли эти разговоры понимать так, что государство намерено в дальнейшем в срок и в полном объеме возмещать плательщикам переплаченный НДС?

— Предложение комиссии, мне кажется, достаточно привлекательно для плательщиков, и если оно будет поддержано во втором чтении, то это будет существенным улучшением именно для надежных, стабильных плательщиков. Суть нашего предложения такова: процедура возмещения НДС идет автоматически. Никаких задержек не может быть — для этого задействован механизм Казначейства: то есть возмещение происходит автоматом после подачи плательщиком декларации. Но. В случае, если у налоговой администрации возникают какие-то претензии к плательщику, она может приостановить возмещение на определенный срок — для того, чтобы разобраться.

На сегодня система обратная: сначала должно быть некое заключение налоговой администрации, которое является основанием для Казначейства осуществить возмещение.

— Предложенная комитетом схема, конечно, предпочтительнее. А вот как быть, если плательщик налогов не согласен с «вето» налоговой администрации — пока она, как вы сказали, «будет разбираться»? Определены ли конкретные основания для приостановки выплат компенсации по НДС? Есть ли судебный в конце-то концов механизм разрешения таких споров?

— Да, основания для «вето» со стороны налоговой администрации должны быть четко выписаны. И может, вы и правы, должна быть предусмотрена процедура апелляции в арбитраж, в тех случаях, о которых вы говорили. Пока такая процедура не оговорена.

Что касается ставки НДС, то нами в качестве базовой предлагалась ставка 15%, и 17% — на переходный период. Пока можно сказать: в следующем году мы будем платить 17% НДС.

— После долгих совещаний, согласований, в результате больших затрат времени и нервов налоговые изменения приняты в первом чтении. Вы довольны результатом?

— Я не считаю предложенные налоговые изменения слишком уж радикальными и существенными, способными серьезно изменить ситуацию. Но ведь всегда поиск компромиссов, если угодно — поиск баланса между политикой и экономикой, приводит к половинчатым решениям — и этот документ не является исключением. К сожалению.

Мне кажется, что нам необходимо более серьезно подойти к анализу эффективности деятельности специальных экономических зон, зон специального инвестиционного режима. Эти перекосы, а также перекосы, которыми являются эксперименты по отраслевому льготированию, должны быть устранены. Тогда можно будет говорить о создании общих правил игры. Потому что если в отдельных территориальных образованиях существуют льготы по акцизному сбору, льготы по НДС — это всегда будет порождать неравные условия конкуренции и многие другие вещи, которые к эффективной экономике не имеют никакого отношения.

— Зато к ней имеет некоторое отношение наполняемость бюджета. Даже без ссылок, скажем, на мнение МВФ, можно предположить, что доходы бюджета снизятся. Они вообще имеют обыкновение снижаться после любых налоговых новаций. МВФ в свою очередь называет сумму «минуса» — 7 млрд. грн. Как с этим быть?

— У нас регулярно происходят непростые дискуссии с экспертами МВФ. Я мог бы привести несколько примеров, когда предложения МВФ, примененные на практике, давали неприятный для экономики эффект. Так увеличение акцизов моментально привело к полной остановке легальных производителей, резкой тенизации рынков подакцизных товаров. Хотя в целом мы взвешенно относимся к рекомендациям МВФ и высоко их ценим, потому что эти рекомендации достаточно профессиональны. Но в некоторых вопросах они выходят из плоскости экономики в плоскость чистого администрирования, как это было в случае борьбы с тенизаций заработной платы.

— Давайте вопрос поставим иначе: так все-таки — потеряет бюджет столь значительную сумму доходов в результате принятия изменений в налоговых законах?

— В результате принятия этого документа бюджет семь миллиардов не потеряет.

— А сколько? Я понимаю, что все эти цифры — не более чем прикидки и прогнозы, но хотелось бы знать хотя бы порядок величины.

— В прошлом году позиция правительства сводилась к тому, чтобы не принимать отдельного документа по изменениям налогового законодательства, а принять Налоговый кодекс. И на базе Налогового кодекса формировать бюджет. По самым скромным оценкам, предложения, которые содержатся в проекте Налогового кодекса, дают недополучение бюджетом примерно тех же 7 миллиардов гривен. Сейчас мы согласовали с правительством наши предложения таким образом, чтобы не выйти за общие рамки сокращения налоговой доходной части бюджета, предусмотренной Бюджетным посланием Президента Украины.

Но для того чтобы такой баланс был реально достигнут, мы будем предлагать устранить из действующих законов по свободным экономическим зонам всех льгот, касающихся НДС и акцизных сборов. Я сейчас не могу сказать, поддержит ли такие шаги правительство.

— Но вы все-таки надеетесь? К слову, с МВФ вы тоже надеетесь договориться — ведь, насколько я понимаю, нелюбимый им Малый кодекс можно считать практически принятым?

— Думаю, что пока нельзя считать налоговые изменения «практически принятыми». У, как вы говорите, Малого кодекса впереди еще непростая история, и я даже не исключаю того, что он может быть не принят в целом.

— А какие подводные камни вы видите для прохождения второго чтения в парламенте? Ведь всем надо будет идти к избирателям и радостно сообщать, что вот, мол, мы снизили ставки налогов. Почему бы парламенту не проголосовать «за»?

— Главное будет заключаться в том, каким образом пройдет обсуждение предложений правительства по так называемому расширению базы налогообложения. Ведь когда проанализировали перечень существующих льгот, оказалось, что по большинству позиций просто не о чем говорить — это не те льготы, упразднение которых дает сколько-нибудь существенное расширение базы. Льготы чисто социального характера — такие, как, допустим, продажа жилья и тому подобное — единодушно были «оставлены в живых». Это понятно. Что до льгот, которые касаются, допустим, использования части прибыли для инвестирования строительства жилья для военнослужащих — тут максимум на что можно рассчитывать, так это на проведение инвентаризации того, что уже построено, что строится, что надо завершить. Кстати, это большой объем строительных работ. Мы не сделали необходимой инвентаризации в 1997 году, но, может быть, такое предложение пройдет сейчас.

Льготы же, которые касаются сельского хозяйства, наиболее сложно упразднять с точки зрения политической. Хотя это очень большие льготы, но вопрос, как вы понимаете, специфический.

— Представим себе «плохой вариант». Нынешние налоговые изменения не приняты, Налогового кодекса нет и не будет. Парламент расходится на каникулы. Что дальше?

— По большому счету, это будет означать очередную затянувшуюся паузу в принятии радикальных решений по изменению налогового законодательства и демонстрацию политической неготовности — как правительства, так и Верховной Рады — к решению серьезных экономических вопросов.

— Бюджет. Бюджет 2002 года. Президент каждый год твердо обещает не подписывать бюджет, сверстанный не на новой налоговой базе. А если все-таки на этот раз не подпишет?

— Мы рассматриваем действительно плохой вариант…Что ж, значит, страна будет жить без бюджета, принятого и подписанного Президентом. В год выборов и такое возможно.

Но, если совсем серьезно, то без принятия документа, называемого Малым кодексом, практически невозможно представить себе позитивное решение, принятие, Большого налогового кодекса. Это — как проба сил. И если парламент реалистично оценивает налоговую ситуацию в целом, то он обязан идти на снижение налогов и на устранение льгот.

Есть же российский прецедент. Там тоже шла очень острая дискуссия, там, как и у нас, есть масса сторонников отраслевых льгот, масса лоббистов налоговых льгот для территориальных образований — но им удалось найти способы, пути принятия необходимого политического решения. Так что я не склонен драматизировать украинскую ситуацию. Более того, я не исключаю возможности принятия Налогового кодекса в этом году — на следующей сессии ВР. Хотя уровень политического риска такого решения менее чем за год до парламентских выборов, очень высок. Ведь если Налоговый кодекс будет содержать только изменения, касающиеся общей массы налогоплательщиков, и не будет устранять те перекосы, о которых мы говорили — такое решение наиболее «проходимо» в зале парламента, но наименее эффективно для экономики.