Налоги для конкурентоспособной экономики

На страницах «Зеркала недели» разгорелся настоящий научный диспут по поиску путей и созданию механизмов повышения конкурентоспособности экономики Украины. Освещая важность, раскрывая суть и многообразие этой проблемы, по нашему мнению, не был освещен и надлежащим образом проанализирован другой ее аспект. А именно: до сих пор фактически ничего не было сказано, каким образом в систему ценностей этой доктрины должна быть встроена налоговая политика государства, определена ее сущность и наполнение. Исходя из существования именно такого «белого пятна», автор представляет собственное видение содержания налоговой политики государства и механизмов ее реформирования для приведения в соответствие с требованиями идеологии конкурентоспособности.

О чем свидетельствует теория и практика?

Анализ мирового опыта налогового реформирования доказывает: когда экономика страны нуждается в серьезной структурной перестройке и масштабных социальных реформах, правительства используют в основном разнообразные налоговые льготы, являющиеся одним из самых эффективных инструментов налоговой политики государства для стимулирования развития экономики. Показательным примером широкомасштабного использования налоговых льгот является опыт США, Швеции, Германии, Франции, Ирландии. В то же время, если экономика работает в пределах определенного технологического уклада, для поддержки и стимулирования экономического роста в налоговой политике чаще всего применяется подход, который условно назовем эгалитарным: единые низкие налоговые ставки и широкая база налогообложения. Пример эгалитарного подхода в налоговой политике — установление единой ставки налога с доходов физических лиц для всех плательщиков в Украине.

Не секрет, что сегодня у некоторых членов правительства и ученых возникло абсолютно негативное отношение ко льготам, а мнение о неэффективности отраслевых налоговых льгот в Украине стало довольно распространенным. Такая позиция, как нам кажется, не имеет никаких рациональных оснований. Контраргументом к такой позиции (кстати, имеющим под собой строгую теоретическую доказательную базу) является следующий тезис. Общепринятая в международной и, в частности, в европейской практике дифференциация ставок НДС по критерию полезности товара приводит к экономическому эффекту, абсолютно тождественному эффекту от предоставления отраслевых налоговых льгот.

Исследовав украинский опыт, мы можем утверждать, что налоговые льготы при определенных условиях тоже являются действенным инструментом поддержки национальной конкурентоспособности. Практическая значимость льгот становится неоценимой для создания нового технологического ядра любой экономической системы.

Налоговые льготы особенно эффективны для транзитивных экономик, характеризующихся недостаточным уровнем развития инфраструктуры внутреннего финансового рынка, дефицитом долгосрочных финансовых ресурсов, большим теневым сектором и т.д. При таких условиях финансовая система в целом работает малоэффективно, а в сфере регулятивного влияния государства на модернизацию и стимулирование инновационно-инвестиционных процессов льготы остаются едва ли не единственным действенным и довольно эффективным инструментом влияния. При этом фискальная эффективность льгот является высокой.

Исследование фискальной эффективности льготного налогообложения прибыли предприятий в Украине, проведенное на основе официальных статистических данных Госкомстата, ГНА Украины о размерах льгот с налога на прибыль и его поступления в региональном разрезе за 1999—2004 годы, показало следующее.

Оптимальный период действия налоговой льготы составляет четыре года. За меньший отрезок времени льгота не срабатывает, а за больший — возникают возможности злоупотреблений и потери эффективности.

Коэффициент эластичности прироста налоговых поступлений бюджета по предоставленным льготам равен 1,9. Дисконтированный (с учетом индекса инфляции за четыре года) коэффициент эластичности составляет 1,72. Это означает, что с учетом индекса инфляции за соответствующий период предоставленная в 2000 году одна гривня налоговой льготы привела к увеличению доходов бюджета от уплаты налога на прибыль на 1,72 гривни в 2004 году.

Установление оптимального срока действия льготы позволяет вывести условие предельного размера годового индекса инфляции, при которой действие льготы остается эффективным. При этом общая закономерность следующая: чем продолжительнее срок срабатывания льготы, тем меньше должна быть годовая инфляция в стране. Так, для четырех лет предельная величина годовой инфляции может составлять 16%, пяти — 12%, шести — 10, семи — 9 и т.д.

В Украине наибольший объем льгот получили предприятия горно-металлургического комплекса Украины в течение 2000—2001 годов. Этот эксперимент осуществлялся согласно Закону Украины «О проведении экономического эксперимента на предприятиях горно-металлургического комплекса Украины» с 1 июля 1999 года по 1 января 2002 года. Как известно, его суть состояла в предоставлении налоговых льгот предприятиям ГМК путем уменьшения базовой ставки налога на прибыль до 9%. Разница в поступлении средств, образовавшаяся вследствие изменения ставки налога, направлялась на пополнение оборотных средств предприятий. Кроме того, были увеличены нормы отнесения к составу валовых расходов предприятий ГМК расходов на улучшение основных фондов первой и третьей групп до 15% их балансовой стоимости.

Анализ динамики предоставленных налоговых льгот и инвестиционной активности предприятий Украины показал, что льготы оказывают на субъектов хозяйствования значительный психологический эффект. Коэффициент корреляции между предоставленными льготами и инвестициями самый высокий (R=0,7) в год предоставления льготы. Ожидаемые лаговые эффекты, которые должны иметь место, если учитывать время аккумуляции инвестиционных ресурсов, не наблюдаются. Этот статистический факт, по нашему мнению, позволяет сделать два интересных вывода. Во-первых, инвестиции в Украине осуществляются под определенные «льготные проекты». Во-вторых, подобное положение вещей является косвенным свидетельством высокого налогового бремени в Украине.

Главный вывод из анализа опыта предоставления налоговых льгот состоит в следующем: налоговые льготы должны иметь жесткое целевое назначение, быть ограниченными во времени, а их предоставление необходимо сопровождать комплексным мониторингом. Без этого возникают возможности для злоупотреблений, на которые все время жалуется министр финансов, утверждая, что идея поддержки инноваций с помощью налоговых льгот была полностью дискредитирована в Украине из-за злоупотреблений, взяток и коррупции. И тут ему вряд ли можно что-либо возразить.

Не все так плохо
в сфере налогов

Общеизвестен факт, что современная налоговая система Украины далека от оптимальной. Условное разделение налоговой системы на отдельные составляющие и их анализ доказывают: ни одна из них не соответствует критериям оптимальности. Так, налоговое администрирование является слишком затратным и трудоемким, налоговое законодательство — запутанным и противоречивым, налоговая структура — сложной и кумулятивной, налоговые механизмы — в основном деструктивными.

В связи с таким перечнем недостатков налоговой системы существует понимание того, что решить все проблемы одновременно и сразу не удастся. Здесь необходимо действовать последовательно, взвешенно, но вместе с тем избирательно. Не следует подобный подход называть методом латания дыр. Необходимо сосредоточиться на первоочередных проблемах налоговой системы, требующих неотложного решения, а не менять всю систему сразу. Последствия такого кардинального реформирования системы сложно предсказать, тем более не стоит рассчитывать на мгновенный положительный эффект.

Предложенную логику действий диктует также то обстоятельство, что не все в действующей налоговой системе Украины можно характеризовать исключительно негативно. Существуют прогрессивные элементы, которыми следует считать институциональную инфраструктуру налоговой системы, переход от исключительно фискального потенциала налогов к их регулятивным свойствам, систему упрощенного налогообложения, систему налогообложения доходов физических лиц, механизм и ставки взимания таможенной пошлины.

Налоговая статистика 2005 года подтверждает, что не все так плохо в сфере налогов, как считали до недавнего времени. Благодаря отмене необоснованных налоговых льгот, уменьшению масштабов злоупотреблений, усилению налоговой дисциплины и культуры общества в прошлом году значительно возросли поступления в бюджеты всех уровней по сравнению с предыдущим годом. За 2005 год в Сводный бюджет Украины поступило платежей 76,8 млрд. грн., или на 46,8% больше, чем за 2004-й. В местные бюджеты поступили 23,9 млрд. грн., что на 28,6% превышает поступления за позапрошлый год.

Приведенная статистика вступает в полное противоречие с основными макроэкономическими показателями. В частности, падение в 2005 году темпов прироста реального ВВП сопровождалось более чем пятикратным ростом объемов налоговых поступлений без принципиальных изменений налогового законодательства. С экономической точки зрения это нонсенс. С практической точки зрения это факт. Мы видим, что в экономике был скрыт значительный налоговый потенциал, раскрытие которого стало возможно благодаря соблюдению буквы закона.

Изменения все равно необходимы

Изменений требует прежде всего система налогообложения доходов физических лиц, в которой необходимо искать возможности уменьшения налогового бремени на доходы населения. Но ставка налога с доходов физических лиц на сегодняшний день и без того одна из самых низких в Европе. Поэтому для стимулирования платежеспособного спроса и создания предпосылок для значительного увеличения объемов сбережений как основного инвестиционного ресурса экономики необходимо искать иные механизмы.

По нашему мнению, этого можно достичь через установление не облагаемой налогом границы доходов граждан на уровне стоимости прожиточного минимума. Первое, чего удастся достичь благодаря такому шагу, — это существенного повышения платежеспособного спроса вместе с установлением для основной массы работающих определенной налоговой прогрессии. На сегодняшний день, как известно, такая прогрессия налоговых ставок отсутствует, что является не совсем желательным свойством механизма действия налога на доходы граждан. Конечно, целесообразно было бы тщательно просчитать последствия подобных изменений для бюджета. Однако сделать такой анализ невозможно из-за отсутствия достоверной статистики разделения граждан Украины по уровню доходов.

Оценивать фискальные риски можно только очень приблизительно. При существующих пропорциях отношения прожиточного минимума к средней заработной плате и количеству работающих совокупный дефицит средств местных бюджетов не будет превышать 5—6 млрд. грн., или 1,5% ВВП. У государства, по нашему мнению, есть все необходимые рычаги для поддержки устойчивости бюджетной системы даже при условии существования подобного дефицита бюджета.

Кстати, подобным путем реформирования упомянутого налога может пойти Болгария. Руководитель бюджетного комитета парламента этой страны Петар Димитров недавно сообщил, что уровень необлагаемого налогом дохода будет увеличен до 200 болгарских левов. При минимальной заработной плате в этой стране 170 левов, что примерно равно 85 евро.

Рост доходов населения в официальном секторе экономики невозможен без реформирования системы начислений на фонд оплаты труда. При этом здесь необходимо как существенное сокращение объемов начислений, так и реальное упрощение их администрирования. Большинство специалистов приходят к мнению, что уже давно необходимо ввести единый социальный налог. Но рост сбережений населения как результат ослабления налогового давления — это лишь половина шага на пути к инвестициям. «Капитализировать» сбережения населения целевым образом позволяет пенсионная реформа.

Подобные примеры известны. В начале 90-х годов прошлого века правительство США было вынуждено провести фундаментальную налоговую реформу, главной целью которой было стимулирование роста сбережений. Основной принцип реформы заключался в освобождении от налогообложения сбережений при сравнительно более значительном налогообложении потребления. На сегодняшний день в США в пределах частных пенсионных программ взносы на накопительные счета (счета 401(к), IRA, Keoghs и другие) не облагаются налогами. Также не облагается налогами накопленный на этих счетах инвестиционный доход (освобождение от налогообложения сбережений и реинвестируемых доходов — принцип EET (exempt-exempt-taxed)). Облагаются налогами только средства, которые снимают с накопительных счетов. В результате таких реформационных мер уже в 1994 году в США валовая сумма средств, хранившихся на накопительных пенсионных счетах, составляла 5 трлн. долл.

Поэтому одним из фундаментальных принципов реализации налоговой реформы в Украине тоже необходимо избрать принцип, который в свое время соблюдали в США и применение которого на практике привело к наибольшему за всю историю экономики этой страны периоду роста ВВП.

Справедливости ради следует отметить, что этот принцип применен и в процессе создания накопительной пенсионной системы Украины. Но форма, как известно, не всегда отвечает содержанию. Вынуждены констатировать: процесс создания накопительной системы пенсионного обеспечения в Украине происходит очень медленно. Несмотря на то, что пенсионная реформа якобы продолжается третий год, пенсионными программами охвачены всего лишь 40 тыс. граждан, а объем аккумулированных накопительными пенсионными фондами средств составляет менее 20 млн. грн., то есть всего 500 грн. на человека!

Такие медленные темпы реформы можно объяснить многими причинами. Это и отсутствие доверия населения к экономической политике государства, и ничем не обоснованное ограничение размеров взносов граждан в накопительные фонды, и формальный характер налоговых льгот. Но главное — это отсутствие значительного потенциала сбережений населения Украины. Анализ доходов и расходов семей с несовершеннолетними детьми показал: среднестатистическая семья в Украине имеет нулевое сальдо баланса доходов и расходов при условии, если в ее составе больше одного ребенка.

Сделать прибыльное налогообложение не только эффективным, но и более социально справедливым позволяет введение налога на недвижимость. В Украине большое количество богатых людей, и все они должны платить стране налоги. Пока наша налоговая система не отвечает реалиям и требованиям рыночной экономики, в которой недвижимость должна облагаться налогами. К сожалению, в Украине на сегодняшний день не существует технической возможности для введения этого налога, поскольку отсутствует единая кадастровая база земель. К тому же, нет консенсуса по поводу методов оценки стоимости зданий и сооружений. Отсутствует понимание того, каким именно образом необходимо вводить этот налог. Существует два варианта. Первый — с помощью введения единого налога на землю, здания и прочие сооружения. Второй — поэтапное введение, то есть сначала облагать налогами только жилой фонд. Исходя из состояния готовности органов государственной власти к решению этой проблемы, более рациональным представляется второй вариант. Сначала целесообразно ввести налог на здания и сооружения, что, между прочим, не является технической проблемой, исходя из содержания декларации о налоге с доходов физических лиц. И только после полной оценки стоимости земель и создания единой информации базы данных нужно вводить налог на частное пользование землей.

Реформирование, конечно, должно касаться не только самих налогов и механизмов их уплаты. Сегодня как никогда актуальной является проблема реформирования системы администрирования налогов. Это, возможно, еще более сложная задача, нежели уменьшение налогового бремени. Как отмечает председатель ГНА Александр Киреев, нужно избавиться от сложности регулирующих норм, двочтения законов, улучшить отношения между налогоплательщиками и налоговой службой.

В административном реформировании налоговой службы существует значительный потенциал повышения эффективности деятельности как самой службы, так и функционирования всей налоговой системы. Эффективность работы налоговой службы во всем мире характеризует простой статистический показатель, позволяющий увидеть сумму денежных расходов на сбор 100 денежных единиц налогов. В Украине значение этого показателя составляет в среднем 4—4,5, в США, например, — не превышает единицу.

Реформирование административного процесса, конечно, является в большей степени технической проблемой. В системе ГНС необходимо создать централизованные базы данных налоговой отчетности, обеспечить автоматизировано-информационную поддержку налогового процесса на всех этапах контроля за уплатой налогов. Необходимо ввести единую систему обмена информацией между всеми государственными учреждениями, отвечающими за уплату налогов. Но это — отдельная тема для профессиональной дискуссии.

Считаем, что первоочередное решение очерченных выше задач определяет направление реформирования налоговой системы Украины в ближайшей перспективе. Конечно, только этими мерами ограничиваться нельзя. Реформы должны носить системный и последовательный характер. Предложенные меры позволяют подчинить налоговую политику цели создания конкурентоспособной экономики Украины уже на начальном этапе реформирования и не отвлекаться в будущем на исправление допущенных ошибок.