Как навредить экологическому налогообложению?

Согласитесь, вопрос странный. Обычно украинские специалисты по финансам природопользования занимаются усовершенствованием действующей сис­темы экологического налогообложения или же конкретными мерами по повышению ее действенности. На самом деле ими разработано немало основательных и практически качественных рекомендаций, итогом которых является массив дельных законопроектов и прикладных предложений по усилению результативности действия механизма экологического налогообложения. Эти разработки весьма важны одновременно и для наращивания финансового потенциала государства, и для укрепления реальных источников финансирования природоохранной деятельности.

И следует отметить, что экологические налоговые поступления формируют, с одной стороны, определенные доходы государственного бюджета, а с другой - делают возможным расходование бюджетных средств на цели охраны и воспроизведения окружающей природной среды. Кстати, в 2012 г., по данным Министерства финансов Украины, в бюджет уплачено свыше 2,8 млрд грн экологических платежей, что на 20% больше, чем в предыдущем году, а показатель 1999 г. превышен в более чем
30 раз. А вот в случае приведения отечественной сис­темы экологических налогов к стандартам ЕС их доля в сводном бюджете Украины могла бы составить от 6 до 9%.

Но именно странный вопрос, который вынесен в заголовок статьи, приходит в голову после ознакомления с конспективным слайдом-содержанием Концепции реформирования налоговой системы Украины на сайте реорганизованного Министерства доходов и сборов Украины (МДСУ). Ведомство презентовало коренную перестройку существующей структуры налогов, в том числе экологического, некоторых ресурсных и рентных платежей, утвержденных Налого­вым кодексом Украины (см. табл.).

Предлагая произвольную перетасовку налогов вопреки их сущностной научно и законодательно обоснованной классификации, разработчики "улучшенной" их структуры привели в качестве аргументов такой трансформации, во-первых, перманентную низкую фискальную эффективность экологических налогов (около 1% налоговых поступлений в сводный бюджет), а во-вторых, необходимость их упрощенного администрирования. Кстати, на сайте Ми­нистерства экономического раз­вития и торговли Украины (МЭРТ) также размещен проект Концепции реформирования налоговой системы Ук­раины, в котором вынесен безапелляционный приговор: "Отменить многочисленные специальные налоги и сборы, которые суммарно генерируют 2% доходов государственного бюджета". И точка!

Но в дальнейшем оказывается, что этот проект концепции отличается по сути от презентованного на сайте МДСУ, причем не только предложением уменьшить число налогов до восьми, а не до девяти. Речь идет о том, что в проекте концепции от Миндоходов экологи­ческому налогу оставили право на существование, по крайней мере, в изуродованном виде, по сути опровергая собственную аргументацию относительно него как незначительного для государства (а когда это почти 3 млрд грн от экологического налога были лишними с точки зрения Государственной фискальной службы Украины?).

Вместе с тем в проекте концепции от Минэкономразвития экологический налог перечеркивается уверенным росчерком чиновника - беспощадного борца с налогами, которые требуют отдельного администрирования (см. рис. на сайте ZN.UA). Взамен предлагается какой-то, мягко говоря, научно некорректный ресурсный налог. А скажите, его введение уже не будет требовать отдельного администрирования или значительно повысит объемы налоговых поступлений от плательщиков этого налога - природопользователей (благодаря чему в дальнейшем, вероятно, неслыханно вырастут объе­мы финансирования природо­охранной деятельности)? Где четкие, обоснованные и доказательные аргументы, а не декларация каких-то несогласованных идей?

Так что легче - размышлять над проблемой повышения административной и фискальной эффективности взимания экологи­ческого налога или искромсать этот налог вместе с другими вроде бы для улучшения положения плательщиков этих налогов? А об улучшении состояния окружающей среды и качества жизни тех самых налогоплательщиков уже не заботимся?

Как видим, возникает еще немало странных вопросов, особенно странных с учетом насущной необходимости найти дополнительную копейку на государственные расходы. Никто, например, не считает лишними доходы от введения нового общегосударственного военного сбора из-за того, что он суммарно генерирует не очень значительные проценты доходов государственного бюджета, как раз наоборот - этот сбор является значимым. Так что, и дальше будем разрушать нынешнюю сложившуюся систему экологического налогообложения из-за низких процентов их вклада в бюджет? Или об этом говорить несвоевременно?

Общий ответ на все странные вопросы нужно, на мой взгляд, искать в том, что новоявленные чиновники, опираясь на проекты "папередников", не очень взвешенно подошли к весьма серьезной задаче "безотлагательной стабилизации финансовой ситуации, повышению финансовой независимости органов местного самоуправления и стимулированию экономических процессов в Украине", которая определена как цель концепции, стремясь быстрым административным наскоком вроде бы улучшить нынешнюю систему налогообложения. Но непредвзятый объективный анализ положений этой концепции подтверждает, что "анонсированная налоговая реформа не улучшает состояние налоговой системы в Украине, а некоторые предложения существенным образом ухудшают ее". К такому заключению пришла группа "Налоговая реформа" Реанима­цион­ного пакета реформ - мощное послемайданное общест­венное инициативное сообщество специалистов-аналитиков.

Хочу подчеркнуть: главная идея концепции о введении режима упрощения налоговой системы, которая предполагает уменьшение количества налогов и сборов, взимаемых в Украине, расширение базы налогообложения, смещение акцентов с прямых налогов на косвенные, не вызывает возражения и заслуживает поддержки, исходя из положительного опыта развитых стран. Предостережения возникают в отношении объектов налогообложения, в том числе экологического налога, а также предложенных методов и средств
реализации этой идеи.

Как тут не вспомнить древнюю мудрость: festina lente, в переводе - "спешите медленно". Ведь именно сейчас, в чрезвычайно сложное для государственности время, такие проекты должны быть максимально научно выверены и безупречны для практики налогообложения, чтобы не разбалансировать и не дестабилизировать действующую налоговую систему - сверхтонкий и чувствительный инструмент финансовой политики. А вмес­те с тем не навредить финансовой основе государства, сделав его заложником непродуманных идей, амбиций или полигоном для очередных, весьма неуместных сегодня экспериментов власть имущих.

Отсюда логично возникает воп­рос: а на какую основу должна опираться главная идея концепции о введении режима упрощения налоговой системы в части реформирования экологического налого­обложения, чтобы НЕ навредить ему? Ответ можно найти в исследованиях мирового опыта взимания экологического налога и применения этого фискального инструмента в зарубежных налоговых системах с целью определения подходов, которые целесообразно имплементировать в отечественную практику.

Следует напомнить, что в зарубежных странах экологические налоги являются эффективным инструментом управления ка­чест­вом экономического роста. Вместе с тем они и результативный фискальный инструмент аккумулирования финансовых ресурсов для осуществления природоохранной деятельности, и действенный инструмент стимулирования товаропроизводителей к введению ресурсосберегающих и экологоконструктивных мер. Сейчас в странах - членах ОЭСР и Евросоюза обложению экологическим налогом подлежат действия юридических и физи­ческих лиц, влекущие за собой негативные последствия, связанные с ухудшением состояния окружающей среды.

К объектам экологического налогообложения относятся экологодеструктивные факторы, оказывающие прямое и косвенное влияние на состояние окружающей среды, а также товары и услуги, которые являются или могут стать причиной природоразрушительных действий. В соответствии с базой налогообложения экологические налоги в этих странах официально делятся на четыре основных группы: 1) энергетические (включая налог на дву­окись углерода); 2) транспортные; 3) налоги на загрязнение (включая налоги на отходы и налоги на продукты, загрязняющие окружающую среду); 4) ресурсные налоги - платежи за природные ресурсы (исключая нефть и газ).

Статистический мониторинг применения "зеленых" налогов в развитых странах подтверждает, что за последние 20 лет расширились базы экологического налогообложения, при этом выросло число экологических налогов, применяемых по каждой обобщенной базе. Опираясь на методологию ОЭСР, т.е. без учета налогов на землю и добычу нефти и газа, расчетами на основе соответствующих зарубежных официальных данных выявлено, что в 2009 г. доля эконалогов в общем доходе 34 стран - членов ОЭСР составляла 7,5%. А по данным Евростата, доход от экологических налогов в странах ЕС-27 в 2011 г. достиг около 302,9 млрд евро, или почти 6,2% от общей суммы доходов, полученных от всех налогов и социальных взносов, что подтверждает высокую фискальную эффективность таких налогов.

По сравнению со структурой аналогичных налогов в странах - членах ОЭСР и ЕС, в Украине группа экологических налогов, введенная Налоговым кодексом (НКУ) в специальном разделе, заменив предыдущую группу сборов за загрязнение окружающей природной среды, состоит собственно из третьей группы - налогов на загрязнение (включая налоги на отходы и некоторые налоги на продукты, загрязняющие окружающую среду). Очевидно, что сейчас и по количественному, и по качественному составу украинская и зарубежные системы экологического налогообложения значительно отличаются, что надо иметь в виду при их осторожном сопоставлении.

Движение Украины в сторону экономической интеграции с Евросоюзом обусловливает необходимость гармонизации действующего законодательства с соответствующими нормативными требованиями правовой базы ЕС. Кстати, разработчики проекта Концепции реформирования налоговой системы осознают эту объек­тивность судя по тому, что в ожидаемых результатах от ее реали­зации прописана позиция о "приведении налоговой системы Ук­раины в соответствие со стандартами ЕС". Сейчас возникают воп­росы: а каким образом это предполагалось сделать в части экологического налогообложения? Не путем ли предложенного ее дерибана? Тогда ожидаемый результат дос­тоин единственной оценки - необоснованная и безответственная декларация!

С целью приближения к налоговому законодательству ЕС (и в противовес логике проектантов концепции) считаю назревшим воп­рос пересмотра структуры нынешней отечественной системы экологического налогообложения аналогично принятой в странах - членах ОЭСР и ЕС. Целесообразно придерживаться соответствующей классификации налогов, которые состоят из вышеприведенных основных четырех групп налогов/платежей, введенных в этих странах с целью повышения объемов и уровня природоохранных расходов, служа источником их поступления.

Если проанализировать су­щест­вующие платежи по статьям сводного бюджета Украины с точки зрения их влияния на состояние окружающей среды согласно классификации Евростата, то можно выделить следующие группы. Первая - группа энергетических налогов, которая на сегодняшний день включает сбор в виде целевой надбавки к действующему тарифу на электрическую и тепловую энергию, кроме электроэнергии, произведенной квалифицированными когенерационными установками, сбор в виде целевой надбавки к действующему тарифу на природный газ для потребителей всех форм собственности, а также налог на выбросы двуокиси углерода. Вторая - группа транспортных налогов, включающая налог с владельцев транспортных средств и других самоходных машин и механизмов, а также сбор за первую регистрацию.

Третьей группой оказалась группа собственно экологических налогов (сбора за загрязнение окружающей природной среды), которая будет насчитывать по разным типам загрязнителей 43 экологических налога. И, наконец, в четвертую группу - платежей за использование ресурсов (или ресурсных платежей) - входят сборы за специальное использование природных ресурсов (сбор за специальное использование лесных ресурсов и сбор за специальное использование воды), плата за пользование недрами, плата за землю, плата за использование других природных ресурсов.

Следовательно, в случае трансформации отечественной системы экологического налогообложения таким образом можно получить полноценную, по моему мнению, их базу, которая одновременно является адекватной налоговому законодательству ЕС. А по некоторым расчетам, благодаря трансформации и расширению отечест­венной системы экологических налогов согласно стандартам ЕС их доля в сводном бюджете Украи­ны 2011 г. могла бы составлять от 6,4 до 8,19%. Как видим, существуют способ и методы значительного повышения фискальной эффективности украинской системы экологических налогов и наращения их мощности как источника финансирования природоохранных потребностей, в противовес сведению их значимости к нулю из-за непродуманных проектов!

В дальнейшем, при условии сформированности системы экологического налогообложения в соответствии с классификацией Евростата, считаю целесообразным перенести налоговое бремя с группы платежей за использование ресурсов на группу энергетических налогов. Это объясняется тем, что именно деятельность по производству и распределению электро­энергии, газа и воды образует наибольший объем загрязняющих веществ и двуокиси углерода, как свидетельствует статистика объемов выбросов из стационарных источников загрязнения предприятиями в разрезе отраслей экономики. Для этого в дальнейшем желательно постепенно расширять базу налогообложения, увеличивать ставки существующих экологичес­ких платежей в новообразованной группе энергетических налогов.

Кроме того, считаю необходимым перманентно повышать ставки экологических налогов на базе научно обоснованных оценок до уровня, при котором они выполняли бы не только фискальную функцию, но и стимулирующую, способствуя внедрению экологического менеджмента и деятельности по снижению уровня загрязнения окружающей среды. Здесь следует отметить, что на протяжении 2011–2012 гг. ставки различных видов экологических налогов росли. Так, по данным Министерства экологии и природных ресурсов Украины, ставки налога за выбросы загрязняющих веществ стационарными источниками были увеличены в 3,6 раза, за использование топлива - в среднем в 3,9, за сброс загрязняющих веществ - в 4,8, за размещение отходов - в среднем в 8,1 раза. Также недавним Законом Украины "О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине" некоторые ставки экологического налога увеличены в 0,083 раза путем внесения соответствующих изменений в НКУ.

Такие меры укрепляют базу экологического налогообложения. Но ставки экологических налогов важно повышать, не преследуя цель достичь уровня показателей ставок экологических налогов, принятых в странах - членах ОЭСР и ЕС, слишком высоких, если оценивать состояние экономического развития Украины по сравнению с ними.

Очевидно, специалисты могут значительно дополнить и углубить рекомендации по повышению фискальной эффективности действующей системы экологического налогообложения, было бы желание чиновников прислушаться к ним и надлежащая политическая воля. А в контексте анализа приведенных положений проекта Концеп­ции реформирования налоговой системы предлагаю ее разработчикам обратить внимание на изложенные предостережения и размышления, чтобы концепция не стала руководством по причинению вреда отечественной системе экологи­ческого налогообложения.