Антиэкологическое лукавство бюджетного реформирования

С каждым днем усиливается мощный поток информации о неурядицах в процессах реформирования экономики, недостатках госбюджета-2016 и Налогового кодекса, финансовых оборотнях бюджетной децентрализации и т.п. И в массиве этих болезненных для общества проблем страны почему-то скромно стоит в стороне вопрос об экологической взвешенности текущего бюджета. А действительно, почему? Не потому ли, что он привлечет внимание к игнорированию государством еще и общественных экологических интересов?

Внимательное рассмотрение вопроса об экологической целесообразности бюджета страны на нынешний год выявляет, что он действительно не произвольный, учитывая тревожную ситуацию, сложившуюся с финансовым обеспечением природоохранных мер. Эта проблема тесно связана с вопросом о последствиях межбюджетных трансформаций экологического налогообложения 2014–2015 гг. Ведь экологические налоговые поступления формируют, с одной стороны, определенные доходы государственного и местных бюджетов, а с другой - делают возможным расходование бюджетных средств для охраны и воспроизведения окружающей природной среды.

Речь идет о последствиях законодательного изменения структуры распределения экологического налога в межбюджетной вертикально-горизонтальной плоскости в течение 2014–2015 гг., которые выглядят якобы полностью отвечающими духу реформ, запланированных украинским правительством. Действительно, вспомним Стратегию устойчивого развития "Украина-2020", одобренную президентским указом в 2015 г., предусматривающую среди 62 реформ и программ развития государства реализацию реформы местного самоуправления, которая не обошла стороной и систему распределения экологического налога. Следует упомянуть и то, что в этом документе одной из главнейших предпосылок прогрессивного движения национального хозяйства по вектору развития определена задача "обеспечить устойчивый рост экономики экологически неистощаемым образом", а по вектору безопасности - обеспечение "безопасного состояния окружающей среды". Вместе с тем "создание эффективной системы охраны окружающей природной среды путем учета экологической составляющей в стратегиях регионального развития, оценивания, выравнивания и снижения техногенно-экологической нагрузки на окружающую среду в регионах" позиционируется как приоритет государственной региональной политики в другом важном документе - Законе Украины "Об основах государственной региональной политики", также принятом в 2015 г.

Указанные законодательные инициативы по сути ориентируют на активизацию учета экологической составляющей в условиях повсеместного реформирования и наращивания децентрализации власти. Но насколько успешно решалась эта задача, какими средствами и как она обеспечивалась и будет обеспечиваться?

Поиск ответов на поставленные вопросы вывел на шокирующие результаты, показывающие не что иное, как риторическую декларативность ряда законодательных нормативов и предписаний, включая процитированные, а также фактическую антиэкологичность нынешней модели финансово-бюджетной децентрализации экологического налогообложения.

Судите сами.

Прежде всего, следует напомнить, что комплексом соответствующих украинских законов с
2014 г. была начата реформа межбюджетных отношений, составляющей которой являются бюджетные нововведения системы распределения экологического налога. Сущность этих нововведений заключалась в том, что средства от экологического налога, будучи основным, среди прочих, источником наполнения специальных целевых фондов охраны окружающей природной среды государственного и местных бюджетов согласно ст. 47 Закона "Об охране окружающей природной среды", в прошлом году не столько распределялись по межбюджетной горизонтали между специальным фондом госбюджета и специальным фондом местного бюджета, сколько преимущественно направлялись в общий фонд госбюджета согласно принятым тогда законодательным нормативным пропорциям. Более того, согласно Закону от 28 декабря 2014 г. №79-VIII "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно реформы межбюджетных отношений" с 2015 г. установлено направление средств экологического налога только в общий фонд государственного и соответствующих местных бюджетов, которые отныне, разумеется, уже могли тратиться на другие нужды, совершенно отличающиеся от природоохранных.

В сущности, таким нормотворческим положением была юридически закреплена отмена основного источника наполнения специальных государственного и местных фондов охраны окружающей природной среды, вопреки уже упоминавшемуся законодательному регламенту Закона "Об охране окружающей природной среды", оставив им только два других - (і) денежные взыскания за ущерб, нанесенный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды в результате хозяйственной и другой деятельности, а также (іі) целевые и другие добровольные взносы предприятий, учреждений, организаций и граждан.

И как же наполнялись эти специальные целевые фонды охраны окружающей природной среды? Для полноты отражения ситуации следует сравнить объемы запланированных поступлений от уплаты экологического налога в 2015 г. в общий фонд госбюджета с объемами запланированных поступлений от денежных взысканий за ущерб, нанесенный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, то есть оставшегося источника наполнения государственного и местных фондов охраны окружающей природной среды.

Полученные результаты такого сравнения просто поражают. Ведь согласно приложению №1 к ЗУ "О Государственном бюджете Украины на 2015 год" доходы от уплаты экологического налога в общий фонд предусмотрены в сумме почти 1,5 млрд грн, тогда как объемы денежных взысканий за ущерб, нанесенный нарушением экологического законодательства, направляемых в специальный фонд, - только в сумме около 10 млн грн. Итак, в 2015 г. официально запланированные объемы денежных взысканий за ущерб, нанесенный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды в результате хозяйственной и другой деятельности, в 150 (!) раз меньше доходов от экологических платежей в общий бюджет, что означает сокращение объемов реальных источников финансирования природоохранной деятельности с миллиардной суммы до миллионной.

И даже перевыполнение объемов поступлений в специальный фонд от денежных взысканий за ущерб, нанесенный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды в результате хозяйственной и другой деятельности, которые, по отчетным данным Государственной казначейской службы, в 2015 г. превысили 57 млн грн, абсолютно не изменило текущей ситуации с финансовым "обескровлением" государственного и местных фондов охраны окружающей природной среды. Ведь за этот отчетный период поступления от уплаты экологического налога в общий фонд госбюджета также составили миллиардную сумму - почти 2,7 млрд грн - против собранной миллионной суммы на нужды целевых природоохранных фондов.

Очевидно, что миллионные объемы денежных взысканий за ущерб, нанесенный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды в результате хозяйственной и другой деятельности, будучи, тем не менее, источником наполнения государственного и местных фондов охраны окружающей природной среды, формируют мизерную финансовую базу для осуществления целевых природоохранных мер по всей Украине. Учитывая это, невозможно прийти к другому логическому выводу, только как о запланированном финансовом параличе дееспособности государственного и местных фондов охраны окружающей природной среды в 2015 г. через лишение основного источника их наполнения - средств от уплаты экологического налога.

И как такое узаконенное состояние финансового обеспечения природоохранных мер можно охарактеризовать? Не иначе как антиэкологическим лукавством, скрывающимся под лозунгом "обеспечение безопасного состояния окружающей среды" и бюджетным реформированием.

А не желаете ли узнать об еще одном антиэкологическом лукавстве бюджетной децентрализации? Тогда стоит напомнить, что вышеупомянутым законом №79-VIII в 2015 г. из общего фонда госбюджета на места передается 80% экологического налога (вместо 35% из специального фонда местных бюджетов, как это было в прошлом году). Из этих 80% экологического налога 55% направляется в областные бюджеты, а 25% - в районные бюджеты и бюджеты городов областного значения. Вследствие таких изменений нормативов распределения экологического налога по межбюджетной вертикали, по расчетам экспертов Министерства финансов Украины, доходы местных бюджетов в 2015 г. должны были пополниться на 3,2 млрд грн.

На первый взгляд, приведенные законодательные нововведения позитивны, поскольку благодаря установленному перераспределению доходов от экологического налога не только увеличиваются объемы местных бюджетов, укрепляется их доходная база, но и устанавливается более четкая обратная привязка значительной доли этих поступлений непосредственно к территории формирования экологического налога, теоретически расширяя возможности финансового обеспечения реализации органами местного самоуправления локальных природоохранных мероприятий.

Но это на первый взгляд. А вот более пристальный взгляд обнаруживает не столь радужную практическую ситуацию.

Учтите, что приведенная вдохновляющая общая цифра Минфина, будучи конкретизированной на базовый уровень административно-территориального устройства, в частности, поселковой громады, как показывают расчеты специалистов ГУ "Институт экономики природопользования и устойчивого развития НАН Украины", означает очень незначительное пополнение бюджета сельской рады - в несколько сотен гривен, которые, кстати, нужно еще умножить на индекс заоблачной инфляции 2015-го. Так что остается в сельском бюджете? Ответ очевиден.

Дальше. Эти средства от экологического налога не были целевыми, как в минувшие годы, постольку абсолютно не гарантировалось, что они тратились органами местного самоуправления на локальные экологоориентированные меры.

Действительно, зачем заниматься природоохранным проблемами, если государство законодательно дало разрешение и благословило расходование средств от экологического налога, по сути, на любые местные финансовые потребности громады?

Даже не верится, что такое может происходить у нас - в стране с международным статусом зоны экологического бедствия! Но это на самом деле так. Вот факты.

До 2015 г. в специальный фонд госбюджета все же поступали средства от уплаты экологического налога (хоть и перманентно урезаемые в течение 2014 г. тремя бюджетными законами Украины - в январе, марте и июле). В дальнейшем они тратились только по целевому назначению (например, на выполнение проектов экологической модернизации предприятий в пределах сумм уплаченного ими экологического налога, природоохранных мер, включая защиту от вредного действия вод сельских населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий, и реализацию других), но их объемы в 2014 г. уменьшались параллельно с уменьшением доли нормативных отчислений в этот фонд от уплаты экологического налога.

Наконец сложилась ситуация, когда уплата экологического налога постепенно теряла свое целевое назначение в процессе его перераспределения по источникам расходов, которые, в свою очередь, также сокращались в направлении финансирования природоохранных мер. По данным комитета по вопросам экологической политики, природопользования и ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы ВРУ, только Государственный фонд охраны окружающей природной среды в 2014 г. уже потерял около 3 млрд грн поступлений от экологического налога, средства которого были направлены в общий фонд госбюджета и перераспределены на другие расходы, не связанные с природоохранной деятельностью.

Окончательно завершается процесс нивелирования основного назначения экологического налогообложения в 2015 г. путем перераспределения экологического налога по межбюджетной горизонтали исключительно в общий фонд госбюджета и местных бюджетов, когда "обнулили" поступления от экологического налога в специальный фонд, а затем, и в государственный и местные фонды охраны окружающей природной среды. Вследствие подобных межбюджетных перетасовок средства, полученные от уплаты экологического налога, теряют свое дальнейшее экологоконструктивное назначение, меняя направления использования на другие статьи расходов, которые непосредственно не решают экологических проблем в государстве, отдельном регионе, территории громады.

Более того, такое положение официально закреплено Законом от 28 декабря 2014 г. №79-VIII
"О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно реформы межбюджетных отношений" согласно нормам Бюджетного кодекса (п. 7 ст. 90 и п. 13 ст. 91). В соответствии с ним поступления от экологического налога в расходах местных бюджетов, кроме финансирования природоохранных мер местного значения, могут направляться на меры, по сути вообще не имеющие никакого отношения к природоохранной деятельности. Речь идет, в частности, о следующем: меры по проведению лабораторно-диагностических, лечебно-профилактических работ бюджетными учреждениями ветеринарной медицины; модернизацию и ремонт лифтового хозяйства; реконструкцию и ремонт жилых домов; капитальный ремонт общежитий, передающихся в собственность территориальных громад; капитальный ремонт, реконструкцию, строительство сетей внешнего освещения улиц и др. Не верится?

Но, как видим, законодательно отменена финансовая ответственность не только органов местного самоуправления всех уровней, но и государства по реализации природоохранных мер и экологических целей, порождая их игнорирование. Следует подчеркнуть, что указанные нормы Бюджетного кодекса (п. 7 ст. 90 и п. 13 ст. 91) остались неизменными и на 2016 г., официально поддерживая начатую в прошлом году, мягко говоря, неосмотрительную практику расходования поступлений экологического налога в расходах местных бюджетов на меры, не имеющие никакого отношения к природоохранной деятельности.

И кое-что на додачу.

Если сравнить приведенный перечень законодательно установленных мер, финансирование которых обеспечивается за счет экологического налога согласно упомянутым нормам Бюджетного кодекса, то можно выявить прямое нарушение постановления КМУ "Об утверждении перечня видов деятельности, относящихся к природоохранной деятельности", которое не содержит ни одной из вышеприведенных позиций. А если учесть, что утвержденный этим постановлением перечень видов природоохранной деятельности из года в год финансируется средствами Госфонда охраны окружающей природной среды, объемы которых в 2015 г. просто никчемные, то становится очевидным серьезное ухудшение ситуации с текущим финансовым обеспечением и реализацией экологоконструктивных и ресурсосберегающих мер, а следовательно, беспрецедентная декларативность целей и задач, определенных, прежде всего, действующим Законом Украины "Основные принципы (Стратегия) государственной экологической политики Украины на период до 2020 года", экологоориентированными положениями других нормотворческих документов, например, уже упоминавшихся ЗУ "Об основах государственной региональной политики" и Стратегии устойчивого развития "Украина-2020".

И как все это назвать? Согласитесь, не иначе как, по меньшей мере, антиэкологическим лукавством подобных реформирований.

И хотя в бюджете-2016 наконец-то вернули экологический налог в статус основного источника поступлений специальных целевых фондов охраны окружающей природной среды, но сделали это тоже лукаво, поскольку направили 80% его только на уровень местных бюджетов, тогда как 20% - снова в общий фонд госбюджета, то есть снова "обнулили" поступления от экологического налога в специальный фонд Государственного фонда охраны окружающей природной среды. Так что реанимация деятельности этого госфонда согласно действующему природоохранному законодательству не состоялась. Таким образом государство фактически финансово самоустранилось от решения весомых экологических проблем. А по сути это означает, что антиэкологическая траектория развития национального хозяйства сознательно консервируется власть имущими.

Не лишним будем напомнить напоследок и об анонсированном движении Украины в ЕС. Ведь оно требует соблюдения и реализации обязательств сторон Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом, которые, в частности, прямо (см. раздел V "Экономическое и отраслевое сотрудничество", гл. 6 "Окружающая среда", ст. 361, п. m - экологические сборы) или опосредованно касаются сферы экологического налогообложения. А еще оно требует активизации процесса гармонизации действующей законодательной базы национальной экологической политики с базовыми принципами налогового и природоохранного права государств - членов ЕС. Кстати, базовые принципы экологического налогообложения в этих странах заключаются как раз в том, что экологические платежи там собираются именно с целью повышения объемов и уровня природоохранных расходов, служа источником их поступления.

Неужели и в этой отечественной законодательной сфере присутствует лукавство? Так какие же реформы еще нужно анонсировать, чтобы по-настоящему государственно изменить сложившуюся ситуацию к лучшему?

А не проще ли перестать, в конце концов, лукавить?