Государственные расходы в Украине: что чрезмерно, то не здраво

В отличие от развитых стран, где доход на душу населения позволяет даже самым бедным гражданам легко обеспечить свои базовые потребности, для менее развитых, таких, как Украина, быстрый экономический рост является безусловно главным приоритетом после физической безопасности. Согласно этому налоговая и, шире, фискальная политика должна быть оптимизирована таким образом, который наиболее благоприятен для роста. При этом такая оптимизация должна учитывать существующие ограничения, а также, по крайней мере, не вредить реализации потенциальных конкурентных преимуществ страны. Для того чтобы представить себе, какими должны быть макропараметры фискальной и налоговой политики, полезно сделать краткий обзор теории и исследований в этой сфере, а также сравнить украинские показатели с некоторыми другими странами. Такому анализу было недавно посвящено исследование Института социально-экономической трансформации, на основе которого написана эта статья.

Экономический размер правительства, как правило, измеряется долей ВВП, которая (принудительно, с применением государственной монополии на принуждение) перераспределяется через публичные финансы. Она включает не только государственный, но и местные бюджеты, принудительные платежи в так называемые социальные фонды, сеньораж (деньги от центрального банка), а также квазифискальные расходы наподобие госинвестиций в уставные фонды, которые делаются в виде долговых бумаг.

Каким должен быть оптимальный размер государства? Какой-то оптимум наверняка существует, поскольку понятно, что совсем без государства гражданам вряд ли удастся обеспечить соблюдение базовых условий для ведения экономической деятельности, таких, как защита от насилия и внешняя безопасность. По крайней мере, сейчас нет успешных примеров работы других механизмов обеспечения таких условий, кроме государственных или квазигосударственных (но все равно принудительных). Без таких условий производительность экономической деятельности мизерна, так же, как и стимулы к накоплению, ведь рынки не могут работать в условиях, когда царит открытое насилие, то есть и товар для продажи, и накопленное для инвестирования может быть в любой момент потеряно в пользу вора, разбойника или завоевателя. Если же государство перераспределяет полностью все, то это не просто плановая экономика, а ее крайняя форма - "военный коммунизм", которая очевидно не работает. И даже умеренно огосударствленная экономика доказала свою несостоятельность, проиграв рыночной. Итак, между этими двумя крайностями должен быть максимум. Чем же определяется этот оптимум?

С одной стороны, в общей теории налогообложения показано, что любой налог, при прочих равных условиях, подавляет рост за счет уменьшения инвестиционного ресурса. Также в случае, если облагается налогами именно результат, то это искажает стимулы для работы. Это происходит за счет того, что человек рационально выбирает для себя оптимальный уровень усилий и времени, которые он готов посвятить зарабатыванию денег, - альтернативой является израсходовать то же время и усилия на семью, отдых, развлечения и т.п. При прочих равных условиях, чем больше приносит один час труда, тем выше стимул отдавать время именно работе. Итак, в общем, согласно этой теории, больший размер налогов подавляет экономическое развитие. Важным исключением является "одноразовый" (lamp-sum) налог, который не зависит от результатов труда, - наподобие единого налога для первой-второй групп системы упрощенного налогообложения или налогов на землю/недвижимость. Хотя его влияние на ресурсы для инвестирования остается таким же, он не расхолаживает трудовые усилия и желание инвестировать как таковое. Кроме того, он менее обременительный для более успешных - это обычно не считается справедливым, но с точки зрения экономической эффективности означает, что больше инвестиционного ресурса оказывается в более умелых руках, что, в свою очередь, ускоряет конкурентный отбор и способствует увеличению отдачи от инвестиций.

При этом следует отметить, что богатые страны, где все граждане могут обеспечить свои базовые потребности, выбирают другие приоритеты, а не экономический рост. В свое время американский социолог Роналд Инглхардт доказал (в работе "Модернизация и постмодернизация"), что прямая зависимость между уровнем счастья/удовлетворенностью жизнью и благосостоянием наблюдалась до уровня, приблизительно отвечающего 6 тыс. долл. (11 тыс. долл. в текущих ценах) в год на душу населения, то есть уровня "ниже среднего класса" стран "выше среднего" уровня развития. После этого повышение дохода уже намного меньше влияет на удовлетворение, вместо этого на первый план выходят другие факторы, в том числе и "равенство" и "социальные гарантии", которые развитые страны финансируют за счет налогов в рамках "государства общего благосостояния". Это замедляет их темпы экономического роста, но, поскольку избирателей это волнует меньше других проблем, то можно сказать, что высокие налоги, подавляющие рост, - это "роскошь", которую могут себе позволить богатые страны.

С другой стороны, Отчет Всемирного банка "Государство в меняющемся мире" в свое время предложил довольно плодотворный и интуитивно понятный подход к этой проблеме. Согласно ему, уплату налогов можно условно рассматривать как обмен уплаченных денег на "услуги" государства в обеспечении общественных благ. Чем большее соотношение "цена/качество" обеспечивает то либо иное государство, тем лучше условия для развития экономики. Согласно этому подходу, оптимальный размер государства определяется институциональными факторами - прежде всего, качеством управления, эффективностью и благонамеренностью, которые способно обеспечить то или другое государство. Эти характеристики измеряются индикаторами качества (государственного) управления Worldwide Governance Indicators, которые рассчитывает Всемирный банк на основании обобщения многих показателей из разных источников, поэтому ими сложнее манипулировать со стороны правительств (в отличие от многих других международных рейтингов).

Таким образом, если отобразить графически зависимость среднего размера государственных (в обозначенном выше широком смысле) расходов от качества управления (см. рис. 1), то в первом (желтом) квадранте окажутся страны, где высокое качество управления гармонично сочетается с высокими налогами, - прежде всего Северо-Западная Европа.

Рис.1. Распределение стран мира по среднему (за 2007-2016 гг.) размером правительства и качеством держваного управления*.

На противоположной стороне, в третьем квадранте, - страны, где качество тоже приблизительно отвечает "цене", а именно в части развивающихся стран: многим из них просто не хватает институциональной состоятельности, чтобы собрать достаточно поступлений для обеспечения хотя бы базовых функций. Некоторые исследователи доказывают, что из-за этого они оказываются в своеобразной "ловушке бедности", не менее губительной для роста, чем слишком высокие налоги, но их темпы роста в среднем за десять лет оказались самыми высокими, - очевидно, за счет эффекта "догоняющего роста", поскольку эти страны являются самыми бедными. Четвертый квадрант - это "тигры" с эффективными государствами, которые не хуже стран, представленных в первом квадранте, способны (и настроены) обеспечивать благоприятные условия для экономической деятельности, прежде всего предпринимательства, при невысоких налогах. "Азиатские тигры" - Сингапур, Гонконг, Тайвань и Корея - являются хрестоматийными примерами таких стран, но среди них также Чили, Коста-Рика, Маврикий и некоторые карибские государства. В конце концов, во втором квадранте располагаются страны, в которых государство переросло свою состоятельность и, таким образом, выступает тормозом экономики. Здесь Украина оказалась в малопочетном соседстве с латиноамериканскими и некоторыми африканскими странами, которым хватает состоятельности собирать столько же налогов (относительно ВВП), как и богатые страны, но результаты при этом скорее напоминают соседей не выше, а слева.

Почему же государства не останавливаются на оптимальном уровне размера правительства, а перерастают его? Поскольку обмен "налоги на услуги/блага" не является добровольным, то он в основном и не эквивалентный: налогоплательщики получают столько, сколько государство "произвело", независимо от их вклада. А государство, в свою очередь, может собрать налогов столько, сколько оно желает или способно собрать, - при этом оно совсем не обязательно тратит поступления именно на общую пользу. В развивающихся странах это в основном связано с природой этих государств: они относятся к "естественным" (по определению Норта, Уайнгаста и Уоллиса в книге "Насилие и социальные порядки. Основные факторы, повлиявшие на ход истории"), то есть к таким, которые по прямой линии происходят от "картеля первоначальных рэкетиров", или "завоевателей". Следовательно, в них целью сбора налогов является в основном обогащение элит (действуют "экстрактивные институты", по определению Аджемоглу и Робинсона в книге "Почему нации приходят в упадок? Происхождение власти, богатства и бедности"). И только во вторую очередь - обеспечение общественных благ в той степени, в которой это нужно и целесообразно для удержания власти и увеличения поступлений.

В развитых странах двигателем чрезмерного увеличения государств выступает, с одной стороны, бюрократия, а с другой - требования избирателей относительно равенства и социальных гарантий ("социальное государство"). Но в этих странах, в отличие от менее развитых, существуют механизмы периодической адаптации размера государства к более или менее оптимальным значениям. В наихудшем положении оказались те страны, которые внедрили элементы "социального государства" на базе "естественного", то есть те, где элиты одновременно грабят и откупаются от активной части самых бедных, - именно они находятся в четвертом квадранте.

Итак, государство должно быть по размеру адекватным своей состоятельности. С учетом первого подхода, оптимальной (по крайней мере, на этапе быстрого роста, пока доход на душу населения не достиг тех же 11 тыс. долл.) является ситуация, когда размер государства меньше по сравнению с его состоятельностью. Но на практике это удалось выдержать разве что нескольким странам с конфуцианской культурой. Как правило, государства злоупотребляют своим принуждением и собирают с экономических агентов больше, чем оптимально. И если в случае развитых стран он может объясняться просто сознательным (и, не исключительно, рациональным) выбором в пользу "социального государства", то для подавляющего большинства других стран - за исключением "тигров" и находящихся, возможно, в "ловушке бедности", - актуальным является сокращение размера государства, приведение его к уровню фактической состоятельности.

Кроме этого, чем больше налоговая нагрузка, тем сильнее становятся стимулы для избегания налогообложения. Это второй фактор, обусловливающий существование оптимальной нагрузки, даже если преследовать цель максимизации перераспределения в абсолютных цифрах. Ведь очевидно, что если установить ставки налогов нулевыми, то поступления от них будут равняться нулю. Немного менее очевидно, но тоже понятно, что, установив налоги такими, чтобы отбирать 100% заработанного, государство может только уничтожить стимулы для труда, а значит, поступления тоже упадут до нуля, в этот раз вместе с производством. Именно так произошло в свое время с печальноизвестной "продразверсткой", установленной во времена "военного коммунизма", - она привела к голоду и разрухе, и от нее пришлось отказаться в пользу НЭП. В менее жесткой форме - увеличение налогов выше оптимального уровня - хотя и не сразу, но в итоге уменьшает ВВП по сравнению с тем, каким он мог бы быть в ином случае, следовательно, через несколько лет приводит к уменьшению поступлений. На практике, однако, если только государство не является тоталитарным, то чрезмерное налогообложение приводит к прогрессирующей тенизации, - образно говоря, попытка закрутить гайки экономики приводит к "срыву резьбы". Соответствующая кривая называется "кривой Лаффера": она имеет вид перевернутой буквы U, пересекающей нуль в точках "0" и "100%" с максимумом посередине. Положение максимума зависит от способности государства собирать налоги (в частности, склонности к коррупции) и свойств экономики.

Замечательной иллюстрацией этого принципа является опыт Грузии, где до Революции роз действовали формально высокие ставки налогов, призванные обеспечить полноценное постсоветское "социальное государство", но на практике размер государства составлял 14,7% (на 2003 г.) от настоящего ВВП, что характерно, скорее, для "западни бедности". Резкое упрощение и снижение налогов, сочетаемое с коренной реформой ("перезагрузкой") налоговой службы, привело к более чем двукратному росту поступлений в относительном измерении. Дальнейшее увеличение размера государства было искусственно ограничено Актом экономической свободы, чтобы предотвратить описанные выше негативные тенденции, которые оно могло повлечь за собой. В этом смысле налоговая реформа в Грузии была успешной.

Детенизация, связанная со снижением налогов, приводит прежде всего к сугубо статистическому эффекту роста ВВП. Но это не только бумажный рост: в легальной экономике фирмы имеют намного лучшие возможности для развития. Даже когда тенизация состоит в сокрытии части поступлений или прибыли, соответствующие искривления учета снижают возможности привлечения кредитов или капиталов, искажают конкуренцию и усложняют продажу бизнеса более эффективным собственникам. Следовательно, с этой точки зрения тоже лучше иметь более низкие налоги, чем более высокие.

Размер правительства между странами мира (по данным МВФ, тут и в дальнейшем - средним за десять лет, с 2007-го по 2016-й) отличается более чем в четыре раза, от 13% в Бангладеш и Гватемале до почти 60% в Скандинавских странах и Франции (отдельные страны, такие, как Науру и Кирибати, показывают вроде бы более высокие цифры, но они, очевидно, ненадежные). Может показаться, что маленькое правительство - это особенность очень отсталых стран или "городов-государств" (Сингапур, Гонконг и Макао), но это не так. В достаточно многих странах, далеко не маленьких, правительства не намного больше: Индонезия - 18%, Казахстан - около 20, Парагвай и Перу - 21, Чили - 23% и т.п. Лидер среди стран ОЭСР - Корея с 28%, приблизительно столько же у КНР и Армении, немного больше - у Ирана и Албании, следовательно, Грузия с ее законодательно ограниченными 30% является далеко не самой либеральной (в этом узком смысле) страной даже из ограниченного перечня, исследованного в работе (см. табл. 1).

Украина с ее в среднем за последние десять лет 45% (что очень близко к уровню 2017 г.) оказалась по соседству с Германией, Великобританией и Норвегией. Правда, у Сербии очень близкие показатели. Но и Болгария с Румынией, и Литва, и даже Канада имеют значительно меньшие правительства - при том, что в Болгарии и Литве больше людей преклонного возраста. Ни одна из стран, перераспределяющих через публичные финансы больше, чем мы, не является настолько же бедной, кроме разве что южноафриканской Лесото и нескольких островных мини-государств. Такая же безрадостная картина и с государственным управлением: Украина не просто размещается в наименее удачном втором квадранте (страны с большим размером государства и при этом плохим управлением), но и отстоит от линии тренда едва ли не дальше всех. Если не считать разрушенных войной Ирака и Сирии, то нас опередили только упомянутая Лесото и Беларусь (очевидно, из-за недемократичности), ну и очень недалеко оказались Босния и Герцеговина и Сербия. С учетом этого понятно, почему наша страна, несмотря на большой потенциал, отстает в темпах экономического роста (табл. 2).

Наша страна - единственное "нормальное" государство в мире, кроме Беларуси, которое одновременно входит в первую двадцатку по размерам правительства и в последнюю четверть - по среднему показателю качества государственного управления: остальные составляют Ирак и островные мини-государства, живущие на международную помощь. При этом среднедушевой доход едва достигает четверти того уровня, при котором, в соответствии с выводами Инглхардта, экономический рост теряет свою приоритетность. Следовательно, трудно отрицать необходимость сокращения государственных расходов в Украине. Но нам вряд ли удастся сократить их до уровня Чили или Тайваня.

Ведь Украина находится в исключительно неблагоприятной ситуации. Она сейчас не просто имеет "общественный порядок с ограниченным доступом" (что сразу налагает ограничения на качество государственного управления), но и вместе с тем унаследовала от СССР щедрые социальные гарантии, возрастную структуру населения, схожую с развитыми странами, и большие ожидания по обеспечению государством дополнительных общественных благ, таких, как здравоохранение, образование (в том числе высшее) и социальное обеспечение. Ситуация дополнительно усложняется, во-первых, агрессией России, что заставляет держать высокий объем расходов на безопасность и оборону (5% от ВВП, согласно закону), во-вторых, накопленными ранее долгами, которые требуют обслуживания (тоже около 5% ВВП в среднем за год) и, желательно, должны быть выплачены хотя бы частично. Но самой большей долей перераспределения через публичные финансы остается содержание людей пожилого возраста и других пенсионеров. На это было израсходовано 9,8% ВВП в 2017 г. только прямых трансфертов, не считая стоимости льгот, которыми пользуются пенсионеры, и субсидий на коммунальные расходы. Эти расходы обусловлены объективно, и они могут быть сокращены (как процент от ВВП, не абсолютно!) лишь постепенно, в долгосрочной перспективе, - за счет роста экономики и реформирования пенсионного обеспечения (об этом детальнее в одной из следующих статей). Более или менее быстрые (но неизвестно, насколько ощутимые) результаты может принести разве что верификация социальных и пенсионных выплат. Правда, предыдущая попытка ее провести в 2015 г. закончилась поражением, но сейчас Минфин снова выступил с соответствующим предложением.

Итак, сейчас приблизительно 22% ВВП - это неснижаемые расходы, которые только в будущем, возможно, удастся постепенно уменьшить. К ним надо прибавить капитальные инвестиции, которые желательно не только не сокращать, но и, при возможности, увеличивать для обновления и развития инфраструктуры общего пользования. В ином случае нас ждут тяжелые времена, поскольку эта инфраструктура предельно изношена, а недостаток хороших дорог и портовых мощностей уже становится препятствием для роста экономики. Наконец, вряд ли можно значительно сокращать расходы на поддержание "человеческого капитала" - образование и здравоохранение, правда, там реформы могут несколько улучшить ситуацию за счет увеличения эффективности расходов уже в ближайшие годы. Придется также учитывать патерналистские привычки большинства населения, не позволяющие быстро сократить даже не очень эффективные расходы по политико-экономическим причинам.

При всем этом надо отметить, что не очень отличающиеся от нас по многим параметрам Румыния и Болгария перераспределяют через публичные финансы в среднем около 35% от ВВП - на 10% пунктов меньше Украины, а Польша хотя и почти столько же, но там это компенсируется несравненно лучшим качеством государственных институтов, - именно поэтому эта страна не является референтной для Украины (что очень часто не учитывают). Остальные страны, которые мы взяли для сравнения, перераспределяют намного меньше.

Таким образом, для ускорения экономического роста Украине надо повышать качество государственного управления и сокращать размер правительства. Обеих целей одновременно можно достичь за счет сужения функций государства до того уровня, который можно реально профинансировать и проконтролировать. Экономически это означает сокращение перераспределения через публичные финансы до менее 40% от ВВП уже в ближайшей перспективе (почти такой уровень был по факту в 2016 г., что и стало одной из предпосылок начала роста экономики). В дальнейшем вполне реально довести его до сравнимых с Болгарией и Румынией 35% на протяжении нескольких лет - за счет отставания темпов роста бюджетных расходов от роста экономики, а также проведения уже начатых реформ образования и здравоохранения и очень необходимого реформирования сектора ТКЭ. Именно такие параметры (от 35 до 37% от ВВП) рекомендованы и авторами аналитической работы об оптимальном размере государственных расходов в Украине. В дальнейшем, за счет постепенного отказа от государственного пенсионного обеспечения (с сохранением только прожиточного минимума для людей старше 65 лет), сокращения субсидий и выплаты государственного долга следует попытаться, хотя и очень медленно, сократить перераспределение, возможно, до 30% (как в Грузии).

Это, к сожалению, не сделает из Украины "тигра", но, по крайней мере, позволит переместиться вглубь второго квадранта, в круг хоть и не самых продвинутых, но все же более благополучных стран Балкан и Латинской Америки. Эффект будет ощутимее, если размер правительства будет сокращаться прежде всего за счет самых вредных для экономического роста налогов: на прибыль предприятий (который, надеемся, в ближайшее время будет заменен налогом на выведенный капитал, что автоматически повлечет за собой определенное сокращение нагрузки) и налогов на труд и доходы граждан. Об этом детальнее - в следующей статье (также детальная презентация исследования на эту тему состоится на III Экономическом форуме "Экономический рост и создание рабочих мест: повестка дня для Украины" 18 мая с.г.).