Финансирование образования: сколько, кому и как?

Необходимость в реформировании образования в Украине обусловлена тем, что, несмотря на высокие количественные показатели уровня финансирования, мы отстаем от развитых стран по ее качеству и вкладу научно-технического прогресса в экономический рост. Согласно рейтингу глобальной конкурентоспособности ВЭФ 2015/16 гг. Украина заняла высокое место - 14-е среди 144 стран - по количеству лиц, получающих высшее образование. Но по показателям его качества, взаимосвязи между образовательными заведениями и бизнесом, внедрения инновационных технологий в производство, достижений академических, в частности гуманитарных, наук Украина находится на довольно низких позициях. В то время как Министерство финансов среди мер по консолидации госфинансов рассматривает вариант отказа от выплаты стипендий, проект концепции Министерства образования и науки предлагает, наоборот, увеличить расходы на образование до 7% ВВП. Поэтому основной вопрос на сегодняшний день - как перераспределить мизерные бюджетные ресурсы, повысив эффективность их использования.

Объемы и источники финансирования образования в Украине и мире

В нашей стране традиционно высок относительный уровень расходов на образование. Максимальный их объем достигал 8,2% ВВП в 2009 г. Но в последние годы перед официальным Киевом стоят вызовы консолидации госфинансов, снижения доли госсектора в экономике, в том числе расходов на образование. В этих условиях указанное соотношение уменьшилось до 6,9% в 2014 г. и 6,4% ВВП в 2015 г. В 2016-м прогнозируется их дальнейшее снижение до 6% ВВП.

В последние годы расходы на первичное, среднее и профессиональное образование в Украине постоянно падали - до 4,3% ВВП в 2014 г. Можно ожидать их дальнейшего уменьшения до 3,7% в 2016-м, что будет соответствовать среднему уровню расходов в странах ОЭСР. Несмотря на относительно высокие объемы финансирования первичного, среднего профессионального образования, средний уровень математических и естественных знаний в Украине низок. Отсутствие очевидной взаимосвязи между объемом финансирования первичного и среднего образования и уровнем знаний по математике и естественным наукам свидетельствует о недостаточной эффективности использования финансовых ресурсов в отдельных странах, в том числе и в Украине.

Расходы на финансирование высшего образования в Украине снизились с 3,5% ВВП в 2009 г. до 2,7% в 2014-м, и можно ожидать дальнейшего их падения до 2,3% ВВП в 2016-м. Несмотря на существенное уменьшение государственного финансирования, по общему относительному показателю уровня расходов на высшее образование Украина опережает Соединенное Королевство, Нидерланды, Швецию, Израиль, Францию, Германию и многие другие страны, занимающие значительно более высокие места по показателям качества высшего образования.

Не отстает Украина и по уровню госрасходов на подготовку одного студента относительно ВВП на душу населения.

Следовательно, вопрос не столько в количественных объемах финансирования, сколько в механизмах распределения этих ресурсов. Рассмотрим причины, по которым Украина не может разрешить себе высокий уровень расходов на финансирование образования, как наблюдалось ранее.

1. В условиях слабой институциональной среды эффективность всех госрасходов, в том числе и расходов на образование, низка. А значит, чем больше объемы, тем более неэффективны расходы.

2. В условиях слабых институтов едва ли не единственный способ повысить конкурентоспособность национальной экономики - это обеспечить благоприятный налоговый климат путем снижения налоговой нагрузки, что обусловливает необходимость консолидации госфинансов за счет уменьшения расходов госсектора в экономике ниже 40% ВВП. В 2012 г. ни у одной из представленных на рис. 1 стран, общие госрасходы которых не превышали 40% ВВП, не было госрасходов на образование выше 4,5% ВВП.

3. При сегодняшнем уровне экономического развития в Украине, даже если расходы государства на образование останутся высокими и, кроме того, повысится их эффективность, это вряд ли положительно скажется на экономическом росте. При отсутствии нормальных условий труда и практически утраченном промышленном потенциале выпускники с конкурентоспособным на международном рынке образованием будут эмигрировать. То есть процесс повышения уровня расходов на образование должен быть эндогенным и отвечать условиям экономического развития в стране.

Общей чертой стран - лидеров по уровню расходов на финансирование высшего образования, в которых уровень расходов государственного сектора незначителен (до 40% ВВП), является высокая доля частных источников финансирования. В частности, в 2012 г. доля негосударственного финансирования в Чили составляла 37%, Корее - 30, Колумбии - 28, США - 26, Австралии - 23, Канаде - 22, Новой Зеландии - 21%.

Согласно данным Госстата, отображенным на рис. 1–3, главным источником финансирования образования в Украине являются государственные средства. Согласно официальным данным доля негосударственного сектора - в основном домохозяйств - уменьшилась на протяжении 2007–2014 гг. с 25 до 15%.

Однако методика распределения источников финансирования между государственным и негосударственным секторами предполагает, что средства, которые домохозяйства платят за обучение в государственных учебных заведениях, а также добровольные взносы относятся к собственным поступлениям бюджетных учреждений. Соответственно расходы учебных заведений, осуществляемые за счет собственных поступлений за предоставление услуг, а также за счет целевых взносов, считаются уже расходами государства. С точки зрения учета госфинансов такой подход правильный, но с точки зрения распределения источников финансирования образования - не совсем.

Следовательно, если рассматривать плату за обучение, целевые взносы, плату за аренду помещений и другие источники собственных поступлений учебных заведений как негосударственные источники финансирования, то доля частного финансирования будет выше и колеблется в пределах от 32% в 2009 г. до 27% в 2016 г.. В принципе это коррелирует с соответствующими показателями в странах с высоким уровнем финансирования образования и либеральной моделью построения экономики.

Исходя из вышесказанного, на нынешнем этапе развития экономики Украины оптимален уровень финансирования образования не ниже 6% ВВП, в том числе 4,5% - за счет общего фонда сводного бюджета. Такой уровень будет соответствовать уровню расходов стран-лидеров по качеству образования и не помешает достижению целей построения экономики, основанной на знаниях.

Объемы госфинансирования первичного, среднего и профессионального образования из общего фонда сводного бюджета на данном этапе должны составлять 3,5% ВВП, высшего образования - 1,0% ВВП и изменяться в зависимости от демографических факторов.

Общие подходы к финансированию образования в Украине

Существующая модель финансирования образования в нашей стране остается архаической, поскольку ограничивает создание конкурентной среды на рынке образовательных услуг.

1. В Украине государством финансируются только бюджетные образовательные заведения. Это ограничивает конкуренцию на рынке образовательных услуг со стороны учебных заведений частной формы собственности.

2. Объем государственного финансирования учебных заведений зависит в основном от количественных показателей: а) числа учеников или студентов на бюджетной форме обучения; б) количественных показателей научно-педагогического состава; в) статуса учебного заведения.

3. Механизмы госфинансирования все еще предусматривают государственное планирование количества бюджетных мест на получение профессионального и высшего образования, а госзаказы распределяются по непрозрачным принципам путем бюрократических переговоров.

В результате реформирования механизмов институционального финансирования в Украине должны быть достигнуты следующие цели:

- повышение качества образования;

- рост эффективности финансирования;

- равенство прав получения образования;

- повышение результативности образования (вклада образования в экономический рост).

Указанных целей планируется достичь за счет следующего:

- изменения объекта финансирования. Финансироваться должен ученик или студент, который имеет право на госфинансирование и будет выбирать учебное заведение, которое получит бюджетные средства;

- создания конкурентной среды на рынке образовательных услуг за счет устранения дискриминации между заведениями разных форм собственности в части финансирования из госбюджета;

- ориентации на ключевые показатели эффективности при определении объемов финансирования учебных заведений;

- поощрения частных источников финансирования образования за счет создания условий для распространения льготных кредитов на обучение студентам, стоимость обучения которым не возмещается или возмещается государством не в полной мере.

Формула распределения госрасходов на финансирование образования, ключевые показатели эффективности

Достичь указанных выше целей предлагается за счет внедрения механизма финансирования, который бы учитывал качественные показатели деятельности учебных заведений.

При определении объемов госфинансирования учебных заведений независимо от форм их собственности предлагается учитывать:

1. Для заведений начального и среднего образования - показатель среднего балла ВНО, умноженный на количество учеников, обучающихся в школе. Каждый ребенок получает базовое финансирование от государства, и его семья может выбирать любое, в том числе частное, учебное заведение. В случае, если плата за обучение превышает объем госфинансирования, домохозяйства оплачивают разницу за собственный счет.

2. Для профессиональных и высших учебных заведений также предлагается схема, по которой объемы их финансирования из бюджета будут зависеть от количества привлеченных ими студентов, имеющих право на базовое финансирование, их дальнейшей успешности, а также грантовой составляющей.

В частности, объем средств на финансирование высшего образования предлагается распределять с помощью трех механизмов:

- базового финансирования студентов - безвозвратного финансирования поступающих в высшие учебные заведения, которые по итогам ВНО получили такое право. Предлагается, чтобы доля этих расходов составляла 80% в структуре расходов на образование. Если стоимость обучения в выбранном поступающим учебном заведении превышает стоимость базового финансирования, поступающий может получить государственный льготный кредит. Если стоимость базового финансирования превышает стоимость обучения, излишек бюджетного финансирования выплачивается студенту в форме стипендии;

- грантового финансирования совместных научных коллективов - безвозвратного финансирования общих студенческих и преподавательских коллективов, исходя из их достижений. Предлагается, чтобы доля этих расходов составляла 20% в структуре расходов на образование;

- льготного кредитования студентов на получение высшего образования - государственные кредиты имеют право получить, во-первых, студенты, не получившие права на базовое финансирование, но получившие право получить образование за собственные средства; во-вторых, студенты, получившие право на частичное базовое финансирование; в-третьих, студенты, получившие право на 100% базового финансирования, которое, однако, не покрывает стоимости обучения в выбранном ими учебном заведении.

Объем базового финансирования студентов предлагается пропорционально распределять среди студентов в зависимости от получаемых ими на протяжении обучения в вузе баллов, откорректированных для учета других факторов. В частности формула распределения базового финансирования между студентами может учитывать следующее:

- успешность обучения студента в вузе;

- результаты ВНО: первые по количеству баллов 15% поступающих в вуз получают 100% базового финансирования, а следующие 15% - 50%;

- коэффициенты, учитывающие различную стоимость подготовки в разрезе уровней высшего образования и специальностей.

Соответственно, студент получает объем базового финансирования, пропорциональный доле его баллов в общем количестве баллов всех студентов, имеющих право на получение базового бюджетного финансирования на получение высшего образования. Кроме того, можно предусмотреть, что базовое финансирование образования может использоваться для его получения только в пределах установленных государством квот на подготовку специалистов определенных специальностей, что отображало бы приоритеты государства.

Выводы

1. Объемы финансирования образования в Украине должны отображать общую модель построения экономики. Если мы соглашаемся с тем, что на нынешнем этапе эффективность общественных институтов в Украине низкая и нужно уменьшить уровень госрасходов ниже 40% ВВП, не будет возможности сохранять финансирование расходов на образование на уровнях, наблюдавшихся до
2014 г. Опыт Японии, Германии, Швейцарии, России подтверждает, что даже при относительно низком уровне финансирования образования можно достичь высоких показателей его качества. Проблема низкого качества образования в Украине порождена не столько недостаточным уровнем финансирования, сколько низкой эффективностью его распределения. Поэтому финансирование образования из общего фонда сводного бюджета на уровне 4,0–4,5% на данном этапе развития является оптимальным.

2. Необходимо изменить подходы к финансированию образования за счет изменения его центров и усиления конкуренции на рынке образовательных услуг. Государство должно финансировать не заведение, а учеников и студентов, которые бы имели право выбирать учебное заведение независимо от формы его собственности.

3. Распределение госфинансирования должно учитывать показатели качества образования и осуществляться на формульной основе. Для этого необходимо ввести независимый контроль качества образования в профессиональных и высших учебных заведениях, аналогично внешнему независимому оцениванию качества школьных знаний.

4. Перераспределить расходы в пользу финансирования среднего образования за счет высшего. Доля финансирования высшего образования в Украине относительно общего показателя очень высока. Предполагается, что в 2016 г. уровень финансирования высшего образования в Украине в 1,5 раза превысит средний показатель в странах ОЭСР в 2012-м. Необходимо снизить долю студентов, которые получат право на государственное финансирование первого этапа высшего образования (бакалавр), до 30% от количества выпускников школ, получивших полное общее среднее образование, с 50% на сегодняшний день. Это позволит увеличить объем государственного финансирования, приходящегося на одного студента, на 67%. Опыт не только Украины, но и Греции, занимающей первое место в мире по количеству лиц, поступающих в вузы после получения полного среднего образования, подтверждает, что количество не всегда переходит в качество.