Фальстарт реформы конкурентной политики

Реформирование конкурентной политики - одно из основных условий осуществления инвестиций в Украину. Поэтому вполне логично, что экономический комитет парламента развернул активную деятельность в этом направлении. Состоялись многочисленные обсуждения проблем антитраста с международными экспертами, экономистами, бизнесом, бывшими и нынешними руководителями Антимонопольного комитета. Появилась надежда, что настоящая реформа, о которой раньше под давлением олигархов-монополистов просто не могло быть и речи, наконец состоится. Но первые шаги на пути реформирования удачными не назовешь.

В парламенте зарегистрирован новый законопроект №2730 "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно конкуренционно-антимонопольной реформы". И он производит грустное впечатление, поскольку вряд ли оправдает надежды на настоящие реформы.

Вместо того, чтобы ввести концептуальные изменения в отечественное конкурентное законодательство, четко его систематизировать и упростить, авторы документа преимущественно просто уточняют и детализируют отдельные процессуальные процедуры ведения дел о нарушениях, которые и так содержатся в действующих законах.

Дополнение закона многочисленными деталями процедурных моментов чрезвычайно усложняет конкурентное законодательство, которое и так весьма сложное для восприятия. Не только большинство чиновников высшего уровня, но и образованные представители бизнеса его обычно не понимают. Поэтому вряд ли стоит рассчитывать на соблюдение всеми членами общества требований законодательства, которое в действительности является главным для эффективного развития страны в условиях рыночной экономики.

Да и целесообразность дублирования одних и тех же положений в законодательстве непонятна. В частности, процедурные вопросы рассмотрения дел сейчас дублируются в законах об АМКУ, защите конкуренции, защите от недобросовестной конкуренции. Очевидно, вместо приумножения сущностей стоит полностью пересмотреть блок конкурентного законодательства на предмет его систематизации и упрощения. Возможно, даже есть смысл вынести их в отдельный процессуальный закон или соответствующий кодекс, чтобы упростить восприятие остальных законов, где описаны отдельные конкретные нарушения, и исключить дублирование положений, содержащихся в этих законах.

В такой процессуальный закон логично было бы ввести и вопросы процедуры исполнения полномочий АМКУ, возложенных на него новыми Законом "О государственной помощи субъектам хозяйствования" и, к сожалению, Законом "О публичных закупках". Однако авторы пошли другим путем.

Кроме насыщения текста законопроекта мелкими деталями, вносятся положения, которые явно не выгодны бизнесу, но выгодны самому комитету и отдельным юридическим фирмам, которые с ним сотрудничают и, очевидно, помогали разрабатывать этот проект.

Например, в решении по делу о нарушении теперь будет еще и обязательство нарушителя, под угрозой санкций, разрабатывать комплаенс-программу на десять лет. Предприниматель будет вынужден нанять юридическую компанию, чтобы она мониторила выполнение решения комитета и отслеживала его следующие возможные нарушения, что в действительности является функцией самого АМКУ.

То есть внедрение некоторых новелл законопроекта может упростить жизнь самому комитету, освободив его от выполнения некоторых возложенных на него законом обременительных полномочий, а заодно и материально обеспечит отдельных, нечистых на руку чиновников. И таких коррупционных возможностей в этом проекте много (например, корректирование штрафа с учетом отягчающих и смягчающих обстоятельств, которые толком не определены, и т.п.).

Еще одним очевидным недостатком законопроекта является то, что вместо освобождения комитета от несвойственных ему полномочий, которые чрезвычайно перегружают специалистов и отвлекают от выполнения основных задач, авторы, наоборот, вводят новую статью 6-1, в которой детально описывается роль комитета как органа обжалования в сфере публичных закупок, а соответствующим чиновникам обеспечивается весьма высокий статус. Представляется, что все эти детали должны содержаться в специальном законе о закупках. В общем законе об АМКУ, касающемся всех отраслей и сфер деятельности, не должны расписываться процедуры защиты конкуренции в отдельных таких сферах. Этот новый раздел выглядит здесь как инородное тело.

Серьезным недостатком является продолжение тенденции уничтожения большей части территориальных отделений комитета (ТО) и ослабления процессуальной состоятельности и авторитета остальных ТО, которые должны принимать непростые решения по важным вопросам регионального уровня. Это недопустимо в условиях проведения административной реформы, предусматривающей передачу части полномочий центральных органов в регионы. А тут, наоборот, создаются условия, когда ТО и шага не смогут ступить без разрешения центрального аппарата комитета. Главные действия подразделений, остающихся в регионах, нужно будет согласовывать или с председателем, или с руководителем аппарата, или с государственным уполномоченным комитета. То есть вся власть централизуется в руках председателя комитета и его центрального аппарата. Просто какая-то монопольная власть центрального аппарата, с которой на самом деле тяжело справиться из центра. Поэтому можем получить усиление злоупотреблений региональных монополистов, до которых у центрального аппарата объективно не дойдут руки, и понятное недовольство остальных местных бизнесменов и населения.

Удивляет также непонимание необходимости профессиональности и высокого статуса председателей ТО, которым приходится разбираться с серьезными нарушениями местных монополистов и влиятельных людей в региональной власти. В законопроекте необходимые профессиональные требования к ним не предусмотрены, а гарантии защиты остаются значительно ниже, чем у других высокопоставленных должностных лиц комитета. В результате возможности для назначения случайных, непрофессиональных людей остаются открытыми. Если для большинства руководства АМКУ предусмотрен конкурсный отбор на должность и четко определены основания для увольнения, то для глав ТО этого нет. Могут назначить кого угодно, а уволить - когда угодно без объяснения причин.

Вопиющими недостаткамизаконопроекта, угрожающими и конкуренции, и государственному бюджету, являются две поправки, касающиеся выполнения решений АМКУ (их, несмотря на замечания, упорно переносят из всех ранее не принятых законов). Первая - о том, что решения вступают в законную силу только после истечения срока на их обжалование, а с нашими судами это может длиться бесконечно. Да еще и если будет задействована высокооплачиваемая юридическая компания. А учитывая высокий уровень инфляции, это будет выгодно, потому что реальная сумма штрафа уменьшится. То есть такое нововведение будет способствовать не только уменьшению поступлений в госбюджет, но и росту числа случаев обжалования решений и снижению тяжести наказания нарушителей. Следовательно, выгоду получит не бюджет, а нарушитель и частный юридический бизнес.

А вторая поправка - об отмене пени, которая обычно присутствует в большинстве актов о наказании нарушителей другими органами власти. Анализ судебной практики свидетельствует о довольно большом количестве дел, в которых суды приходят к выводу о ее необходимости. А здесь ее решили отменить, рассчитывая на сомнительное внедрение процедуры принудительного взыскания штрафа, которая, кстати, непростая. Нужно напомнить, что из-за такой поправки в законе №6746, принятом 7 февраля 2019 года, президент наложил на него вето. Аргументом для вето было то, что могут уменьшиться поступления в государственный бюджет. А суммы немаленькие. В частности, в деле АМКУ против "Газпрома" пеня достигла около 86 миллиардов гривен. К тому же закон позволяет уплатить санкции в рассрочку.

К сожалению, не учтены предложения экспертов о процедуре конкурсного отбора и профессиональных требованиях к кандидатам на руководящие должности. В состав конкурсных комиссий будут входить по три представителя от президента, Верховной Рады и правительства. Представители общественности и нардепы могут присутствовать только как наблюдатели. Поскольку информация о времени и месте проведения заседания комиссии будет обнародована всего за два рабочих дня, то, по всей вероятности, они на него не попадут. Вместе с тем именно участие представителей бизнес-среды может обеспечить эффективные результаты работы комиссии для экономики.

Профессиональные требования к кандидатам остались формальными (образование, стаж). Требования об опыте работы в системе органов АМКУ не менее трех лет, в том числе на руководящих должностях - два года, почему-то не были определены. В результате назначение друзей и людей, далеких от вопросов, которыми занимается комитет, продолжится. Противоречиво и предложение о том, что в составе комитета не может быть менее пяти государственных уполномоченных с юридическим образованием и не менее трех - с экономическим. В действительности для подготовки взвешенных решений важно не столько знание юридических процедур для доказательства правоты комитета в судах и взыскания штрафа, сколько осведомленность о ситуации на товарных рынках и способность оценить влияние нарушений на экономические процессы.

По всему тексту отмечается необходимость обращения в Высший суд по вопросам интеллектуальной собственности и экономической конкуренции, которого не только нет, но и не предпринимаются реальные шаги для его создания, хотя вопросы обсуждаются уже около 25 лет. А последние три года продолжается обсуждение проблемы создания уже просто Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности, который давно должны были создать согласно изменениям в Конституцию и Закон "О судоустройстве и статусе судей". Президент Украины даже подписал 29 сентября 2017 года соответствующий указ, но суд не создан до сих пор. Обсуждения продолжаются.

Право на обращение в суд лица, которому нанесен ущерб нарушением правил конкуренции, вообще поставлено с ног на голову. Заявитель сам должен доказывать факт нарушения, хотя, по логике, это является полномочием АМКУ. А в случае мирового урегулирования спора о возмещении ущерба, если он уже частично возмещен одним из нарушителей, заявитель может требовать остатка выплаты только от тех участников нарушения, которые не согласились на урегулирование спора на условиях комитета. При этом один из нарушителей, который уже уплатил свою долю, имеет право взыскать с другого участника преступления долю возмещения, которую он должен был уплатить, подписав мировое соглашение. Хотя АМКУ сам рассчитывает убытки, демонстрируя обществу экономический эффект от результатов своей деятельности, он здесь по сути заставляет это делать еще и заявителя-пострадавшего. То есть процедура наложения и взыскания санкций теперь направлена на принуждение нарушителя добровольно согласиться на все условия АМКУ, а пострадавшего - не обращаться за возмещением ему ущерба.

Кроме вышеупомянутых главных недостатков, законопроект содержит и большое количество явных ошибок и погрешностей, требующих тщательного редактирования. Так, в статье 4 закона об АМКУ указано, что он подконтролен президенту, то есть глава государства влияет на конкурентную политику. Вместе с тем в статье 4 закона о защите конкуренции написано, что конкурентная политика реализуется ВРУ, Кабмином, другими органами государственной власти, местного самоуправления и административно-хозяйственного управления. То есть президент на нее вроде бы не влияет. Термин "конкурентный" вдруг везде заменен на "конкуренционный", что режет слух специалистам, которые его использовали свыше 25 лет. Приведенные пороговые показатели не обоснованы расчетами, а часть нововведенных понятий недостаточно расшифрованы и т.п.

Итак, вместо того, чтобы подготовить системный законопроект действительно по вопросам реформы конкурентной политики, как это было обещано, мы видим очередное "улучшение", которое на самом деле просто перегрузило действующие законы деталями процедуры прекращения нарушений; вместо освобождения комитета от несвойственных ему полномочий дополнительно зафиксировало необходимость выполнения тяжелой роли органа обжалования в сфере публичных закупок; обеспечило гарантированной и хорошо оплачиваемой работой юридические фирмы и ввело другие отдельные положения, которые не выгодны бизнесу; разгрузило АМКУ от выполнения некоторых обременительных полномочий, возложенных на него законом, а также централизовало всю власть в руках его центрального аппарата. Думай-те, кому это выгодно.

На форуме в Давосе президент Владимир Зеленский призвал иностранных инвесторов осуществлять инвестиции в Украину. Но, в отличие от президента США Дональда Трампа, который в аналогичной агитации подчеркнул, что самым важным их достижением является создание системы обеспечения равных условий для предпринимателей, наш президент пообещал им налоговые льготы на пять лет. То есть и в дальнейшем будут создаваться неравные условия в конкуренции для иностранных и отечественных предпринимателей. А проведение реформы конкурентной политики в предложенном виде ситуацию только ухудшит. Цивилизованный бизнес интересуют не налоговые или другие льготы отдельным предпринимателям, а равные для всех условия ведения предпринимательской деятельности. Ожидать увеличения потока инвестиций, о котором сейчас стали говорить как о национальной идее, можно, только создав такие условия.