Чему (не)учит история предоставления госгарантий?

Приближение даты подачи правительством проекта государственной сметы на следующий год в Верховную Раду, которая, согласно действующим законодательным требованиям, должна состояться до 15 сентября, вновь актуализирует в публичной плоскости вопрос, куда и зачем будут тратиться средства налогоплательщиков, и чьи интересы при этом будут учтены в первую очередь.

При этом уже не первый месяц обсуждается давняя идея создать в Украине Экспортно-кредитное агентство, которое, по замыслу, должно взять на себя часть полномочий Министерства финансов по предоставлению гарантий и кредитования. Деятельность подобной структуры, аналогичные которой достаточно широко распространены в мировой практике, в украинских реалиях серьезно рискует вобрать в себя все "самые лучшие" черты и признаки отечественной коррупционной специфики. В попытке способствовать предотвращению подобной участи для новообразованного учреждения напомним об уже существующем опыте и приведем примеры основных последствий предоставления госгарантий в Украине в течение 2004–2015 гг.

Механизм поддержки путем предоставления государственных гарантий активно использовался в Украине еще с 1990-х годов. Но конечный стимулирующий эффект для экономики выглядит довольно сомнительно, тогда как потери для бюджета, причем довольно значительные, очевидны и никаких сомнений не вызывают. Просроченная задолженность заемщиков перед государством по невыполненным обязательствам по гарантированным государством кредитам на конец 2015 г. составила 43 млрд грн, из которых 38,5 млрд - по задолженности, возникшей до объявления моратория на привлечение займов под госгарантии в 1999 г. И это без учета задолженности, которая была списана и реализована с дисконтом.

Начиная с 2004 г., когда мораторий на привлечение гарантированных государством займов был отменен, и до 2009-го объемы предоставления госгарантий были незначительными, что способствовало уменьшению гарантированного государством долга в 2007 г. до 2,4% ВВП. Но с 2009-го объемы предоставленных гарантий значительно увеличились (см. табл. 1 на сайте ZN.UA).

Источник: составлено по предоставленным на запрос автора данным Министерства финансов. 1- не учитывая привлеченных в 2009 году в государственный бюджет СДР от МВФ; 2 - юридическим заемщиком является Министерство энергетики и угольной промышленности (МЭУП)

В течение 2004–2015 гг. их объем (кроме займов и СПЗ, предоставленных МВФ Национальному банку) составлял 201 млрд грн, из них 181 млрд - с 2009 г. Поскольку заемщики, которым государство предоставило госгарантии, не всегда получали заем на соответствующую им сумму (см. табл. 2), а также учитывая разные сроки обращения долговых обязательств и влияние изменения валютного курса, структура гарантированного государством долга отличается от структуры предоставленных гарантий (см. рис. 1, 2, табл. 3).

На конец 2015-го гарантированный государством долг, включая часть долга перед МВФ, увеличился до 12% ВВП. В зависимости от статуса и степени привлечения субъектов, получивших госгарантии, к выполнению фискальных или квазифискальных функций их можно разделить на следующие категории: учреждения сектора общего государственного управления (СОГУ), предприятия, осуществляющие квазифискальные расходы (КФР), и те, которые их не осуществляют (см. табл. 1).

Рассмотрим детальнее структуру предоставленных госгарантий (кроме займов МВФ Национальному банку) и их последствия.

1. Учреждения сектора общего государственного управления получили государственные гарантии на сумму 67,7 млрд грн, что составляет 36% от общего объема, в том числе Укравтодор - 44 млрд, "Фининпро" - 14,4 млрд, ГП "Дирекция по строительству и управлению национального проекта "Воздушный экспресс" и других инфраструктурных объектов Киевского региона" - 5,9 млрд грн и другие (см. табл. 1, примечание: займы Министерства энергетики и угольной промышленности и "Укрзалізниці", которые фактически рекредитовались на реализацию самоокупающихся проектов, отнесены к займам учреждений, осуществляющих КФР). К последствиям предоставления госгарантий учреждениям СОГУ можно отнести следующие.

Во-первых, искажение статистики государственных финансов - возникает при осуществлении заимствований под госгарантии учреждениями сектора общего государственного управления. Существуют, по крайней мере, три методики отображения соответствующих операций в бюджете, каждая из которых по-разному влияет на показатель дефицита бюджета. Наиболее широко использовался механизм, предусматривавший делегирование функций заимствования внебюджетным учреждениям, в частности Укравтодору и "Фининпро". Операции по привлечению займов этими учреждениями не отображались в бюджете, отображалось только погашение.

Во-вторых, возникают дополнительные расходы бюджета, связанные с тем, что ставки займов под госгарантии выше, чем ставки по государственным заимствованиям. Исследования показывают, что стоимость осуществленных заимствований Укравтодором и "Фининпро" на 0,5–3% выше стоимости заимствований, осуществляемых правительством (см. табл. 4).

В-третьих, рост инвестиционной составляющей государственных расходов, поскольку большая часть гарантированных государством займов направлялась на реализацию инвестиционных и инфраструктурных проектов.

Можно выделить, по крайней мере, несколько причин, почему государство делегирует функцию осуществления заимствований под госгарантии учреждениям, относящимся к СОГУ:

1) процедура принятия решения о предоставлении займа под госгарантию и процесс привлечения этого займа являются более легкими, чем в случае прямых государственных заимствований, несмотря на то, что погашение этих займов все равно осуществляется из госбюджета;

2) с целью улучшения показателя дефицита бюджета путем использования вышеупомянутой методики учета долговых операций под госгарантии, осуществляемые учреждениями СОГУ;

3) процесс предоставления гарантированных государством займов менее прозрачен по сравнению с государственными займами, поэтому преимущественное их использование может быть обусловлено заинтересованностью принимающих соответствующие решения лиц в получении коррупционных доходов, которые могут возникнуть при выборе услуг финансовых консультантов и даже частных кредиторов;

4) международные официальные кредиторы заинтересованы в целевом использовании средств, поэтому стремятся, чтобы они в полной мере и как можно быстрее оказались у распорядителей. Но это не очень объясняет, почему нельзя было использовать субкредитные соглашения, как в случае между МБРР и Укравтодором.

2. Предприятия, осуществляющие КФР, получили на протяжении 2004–2015 гг. наибольший объем государственных гарантий - на 101 млрд грн, что составляет свыше 53% от общего объема. В частности "Нафтогаз Украины" получил 61,2 млрд грн, "Энергоатом" - 11 млрд, "Укрзалізниця" и ее подразделения - 8 млрд (хотя формально заемщиками под соответствующие госгарантии в 2004-м и 2014 г. является Администрация железнодорожного транспорта Украины (учреждение СОГУ), указанные займы были отнесены к этой группе, поскольку конечными реципиентами этих средств являются предприятия "Укрзалізниці"), Государственное ипотечное учреждение - 10 млрд, Укрэксимбанк - 3,6 млрд грн и другие (см. табл. 1).

Госгарантии за счет более низкой стоимости привлечения займов по сравнению с негарантированными займами позволяют государству компенсировать все или часть квазифискальных расходов предприятий. Конкретные последствия получения гарантированных государством займов зависят от соотношения между объемами квазифискальных расходов и экономии предприятия в результате их привлечения по более низким, чем рыночные, ставкам.

Первый сценарий - квазифискальные расходы значительно превышают выгоду от госгарантий, последние компенсируют только часть КФР и не решают проблему ухудшения финансового состояния предприятий, осуществляющих их. Поэтому предприятия вынуждены все больше прибегать к привлечению гарантированных государством займов для финансирования текущей убыточной деятельности. В этом случае госгарантии способствуют созданию иллюзии некоторой стабильности, благополучия. С одной стороны, они оттягивают время наступления негативных событий, а с другой - являются опосредованным фактором роста этих дисбалансов. Предоставление госгарантий позволяет лишь отсрочить прямые вливания из госбюджета в форме увеличения уставного капитала или субсидий либо же косвенные в форме налоговых льгот и потерь от налоговых недопоступлений.

Второй сценарий - выгоды от получения гарантий в основном или полностью покрывают квазифискальные расходы предприятий - одно из самых эффективных направлений предоставления государственных гарантий, позволяющих сочетать преимущества рыночных механизмов и господдержки, а также реализовывать инвестиционные проекты.

По величине соотношения между квазифискальными расходами и выгодами от госгарантий распределение предприятий выглядит следующим образом: "Нафтогаз Украины", "Укрзалізниця", "Энергоатом", Укрэксимбанк, Государственное ипотечное учреждение.

Гипотетически предоставление госгарантий может приводить к наступлению гарантийных случаев, когда государство выполняет свои гарантийные обязательства, но на протяжении 2014–2015 гг. таких случаев не было, поскольку правительство использовало другие рычаги финансовой поддержки предприятий, осуществляющих КФР, чтобы те могли рассчитаться с кредиторами, - налоговые льготы и отсрочки, субсидии и увеличение уставного капитала.

3. Предприятия, не осуществляющие КФР, получили гарантий на сумму заимствований в 33 млрд грн, или 16% от общего объема. В том числе Государственная продовольственно-зерновая корпорация - 24 млрд грн (реально было получено 1,5 млрд долл. из запланированных 3 млрд), ГКБ "Южное" им. М.Янгеля - 3 млрд грн и другие (см. табл. 1).

Основным последствием для госфинансов от предоставления госгарантий заемщикам, не осуществляющим КФР, является возникновение задолженности заемщиков перед государством в результате выполнения им гарантийных обязательств при наступлении гарантийных случаев.

К последствиям предоставления госгарантий предприятиям, не осуществляющим КФВ, следует отнести следующие.

Во-первых, возникновение задолженности предприятий перед государством в результате выполнения им гарантийных обязательств. По невыполненным долговым обязательствам заемщиков, получивших на протяжении 2004–2015 гг. кредиты под госгарантии, на конец 2015-го возникла задолженность перед государством в размере 3,5 млрд грн, в том числе ГП "Антонов" - 0,7 млрд, Харьковского государственного авиационного производственного предприятия - 2,1 млрд, ПАО "Лисичанскуголь" - 0,6 млрд грн.

Объем задолженности заемщиков перед государством был бы большим, если бы оно регулярно не пополняло их уставные фонды, за счет чего они возвращали просроченную перед государством задолженность. Основными причинами плохого финансового состояния этих предприятий и, соответственно, возникновения задолженности, которые привели к наступлению гарантийных случаев, можно считать следующие:

1. Отсутствие заказов, которые позволили бы загрузить производство. Это касается, прежде всего, таких предприятий, как "Южмаш", ГП "Антонов", "Укркосмос" и Харьковское государственное авиационное производственное предприятие. Неединичны случаи работы этих предприятий неполный рабочий день, что, конечно же, ухудшает результаты деятельности. В 2015 г. для некоторых из них ситуация несколько улучшилась, поскольку увеличились заказы от Министерства обороны, но в долгосрочном периоде это не решает проблему. Такие предприятия, как "Южмаш" и ГКБ "Южное", вообще производят специфическую продукцию, основным заказчиком которой была Россия. Поэтому в сложившихся условиях для развития этих предприятий необходимо политическое лоббирование на самом высоком государственном уровне, что позволило бы выйти на новые рынки заказов.

2. Низкая эффективность правоохранительных и судебных органов, что часто приводит к коррупционным злоупотреблениям с госимуществом. Учитывая это, без увеличения заказов и привлечения иностранных инвесторов, которые привнесли бы новые стандарты управления и технологии, сами по себе государственные гарантии не помогут улучшить эффективность работы указанных предприятий - они только консервируют текущее положение дел и не дают этим предприятиям окончательно уйти в небытие.

Во-вторых, в будущем можно ожидать роста объемов выполнения государством гарантийных обязательств за заемщиков и, соответственно, задолженности перед государством за счет ГПЗКУ. Указанная компания была создана в 2012 г. и получила зерновые элеваторы, портовые терминалы, а также в "лучших традициях" 1990-х годов (в результате предоставления госгарантий посредникам по поставкам техники и закупке продукции на сельхозрынке в 1990-х годах прямые потери бюджета составили 739 млн долл.) - заем под госгарантии от Государственного банка развития КНР в размере 1,5 млрд долл. (госгарантии были предоставлены на сумму 3 млрд долл.). Эти средства планировалось использовать для организации форвардных закупок зерна с дальнейшей его реализацией китайской стороне на общую сумму 22,7–26,55 млрд долл. в течение 15 лет, или от 1,2 до 1,8 млрд долл. в год.

С момента создания ГПКЗУ в прессе постоянно появлялись сообщения о многочисленных злоупотреблениях компании и механизмах хищения средств. Не вдаваясь в детали этих сделок, приведем их последствия. В течение 2012–2014 гг. ущерб ГПКЗУ, согласно информации Минэкономразвития, составил соответственно 55 млн, 31 млн и 1,4 млрд грн. Среди причин убыточности приводятся следующие: а) начисление курсовых убытков вследствие девальвации гривни; б) потери от обесценивания запасов; в) повышение цен на энергоносители.

В первом полугодии 2015-го активы компании состояли из счетов в банках - 24,3 млрд грн, дебиторской задолженности - 3,3 млрд и товарных запасов - 0,9 млрд. За период деятельности компании ее собственный капитал стал отрицательным и составил 1,9 млрд грн. Кроме того, есть основания утверждать, что качество части дебиторской задолженности и товарных запасов является низким, в связи с чем можно ожидать дальнейшего роста убытков и необходимости выполнения государством гарантийных обязательств при наступлении срока погашения займа Государственному банку развития КНР.

Рентабельность производства продукции растениеводства на протяжении последних лет значительно превышает аналоги в других отраслях экономики, что делает привлекательными инвестиции в сельское хозяйство как для международных, так и для отечественных инвесторов. На сегодняшний день потенциал развития сельского хозяйства сдерживают отсутствие гарантий на право собственности и административные препятствия. Поэтому в стране с низкой эффективностью государственных учреждений вместо создания очередного монополиста и предоставления ему основных фондов и госгарантий целесообразно было бы провести настоящие, а не имитационные институциональные реформы, направленные на улучшение инвестиционного климата, и привлечь частный сектор в самый рентабельный сектор национальной экономики, который по сути не нуждается в какой-либо господдержке, кроме создания прозрачных правил игры.

Подытоживая исследование эффективности государственных гарантий, следует отметить следующее:

1. Большинство госгарантий - 67% - предоставлялось учреждениям сектора общего государственного управления, а также предприятиям, привлеченным к осуществлению квазифискальных операций (КФО).

2. В тех случаях, когда государство гарантировало займы, которые привлекались учреждениями СОГУ, некоторые привлечения и операции по их погашению отображались некорректно, что в момент получения таких займов приводило к занижению реального дефицита бюджета. Кроме того, это привело к дополнительным расходам на обслуживание долга, связанным с более высокой стоимостью займов, гарантированных государством, по сравнению с непосредственно государственными займами.

3. Государственные гарантии позволяли компенсировать часть расходов на осуществление госкорпорациями квазифискальных операций, связанных с производством товаров и услуг, ниже экономически обоснованного уровня. То есть здесь госгарантии - это одна из форм возмещения государством указанных расходов. В случае, когда выгоды от госгарантий, льготы и субсидии не покрывали квазифискальных расходов, и финансовое состояние предприятий значительно ухудшалось, государство начало использовать механизмы рекапитализации. В этом случае госгарантии - инструмент, который приводит к отсрочке и увеличению масштаба проблем для государственных финансов.

Следовательно, при предоставлении государственных гарантий прямо или опосредованно (в частности через Экспортно-кредитное агентство) целесообразно придерживаться следующих подходов:

1. Ограничить возможность привлечения кредитов и предоставления гарантий государственным корпорациям, осуществляющим квазифискальные операции, которые не в полной степени возмещаются государством в виде компенсационных трансфертов из бюджета этим предприятиям.

2. Дать разрешение на привлечение займов и гарантий только тем учреждениям, которые для погашения и обслуживания этих обязательств не будут привлекать средств из госбюджета.

3. Усилить действие рыночного механизма, предусмотрев, что гарантии для обеспечения выполнения долговых обязательств заемщиков предоставляются на 100% только по займам от международных финансовых организаций, а от других кредиторов - на сумму, не превышающую 80% от объема платежей по ним.