Украинское общество нуждается в новой избирательной системе

Один из ключевых признаков демократического порядка - регулярные, прозрачные, соревновательные выборы, с помощью которых граждане-избиратели формируют органы, принимающие самые важные политические решения в государстве.

Уже в течение 26 лет выборы в Украине проходят регулярно и более-менее демократически по форме. Возникает вопрос: почему у властных институтов, которые прямо или опосредованно формируются путем выборов, такой низкий уровень доверия со стороны украинцев (по данным КМИС, сегодня президенту доверяют 13,7% украинцев, правительству - 9,5%, Верховной Раде - лишь 5,3%)? Почему украинцы должны выказывать недовольство властью, которую сами и формируют путем выборов, устраивать революции? Наш ответ - из-за действующей избирательной системы, которая, в угоду олигархату, деформирует главные общественно-политические функции выборов и поддерживает существование искаженной квазипартийной системы.

После Революции достоинства со всей остротой возникла необходимость провести общественные реформы ради сохранения Украины как независимого государства и его развития. На сегодняшний день мы наблюдаем хоть и медленный, но прогресс реформирования во многих сферах. Однако политическая система не меняется, хотя запрос общества на ее изменение огромен. А без реформирования ключевого механизма формирования наивысших органов политической власти - выборов - даже уже заметные скромные достижения в других сферах остаются крайне уязвимыми.

Политические партии в Украине не являются представительными, они больше похожи на фан-клубы своих вождей или наемников олигархов. Реформы, которые должны были бы радикально менять политическую систему, не внедряются, более того, ситуация демонстрирует даже негативные тенденции. Единственное, что следует отметить как позитив в этой сфере, - это введение государственного финансирования политических партий и обязательного отчета их о своих финансах в НАПК.

Подавляющее большинство политических партий в Украине являются таковыми лишь по форме, но отнюдь не по смыслу, ведь они не выполняют или выполняют очень выборочно и однобоко главные функции политических партий, определенные политологической наукой. Прежде всего, они очень слабо осуществляют функцию артикуляции и представительства интересов профессиональных, мировоззренческих и других социальных групп. Можно утверждать, что ни одна политическая партия Украины сегодня не опирается на конкретную социальную группу или слой. Украинские политические партии не базируют свою деятельность на четкой идеологии, не имеют дальновидного видения развития общества и страны, не выполняют коммуникативную функцию, которая заключается в формировании идей, целей и задач, направленных на власть и общество в целом. Функции отбора политических элит и политической социализации украинские партии тоже в должной мере не осуществляют, как и функции социальной интеграции.

Таким образом, мы видим крайне атомизированную партийную систему, в которой большинство партий не имеют общественной базы, программы развития страны, разветвленных региональных партийных структур и т.п. Идейная пустота современных украинских партий отражается и в их названиях. Они обычно не содержат упоминания об идеологии, но часто прямо указывают на персоналистский характер партий. Достаточно вспомнить хотя бы "Блок Петра Порошенко "Солидарность" или "Радикальную партию Олега Ляшко". Де-факто подавляющее большинство партий являются лишь инструментом, который обслуживает политико-экономические интересы олигархов. А они заинтересованы в сохранении нынешней избирательной системы, поскольку она позволяет таким партиям успешно участвовать в выборах, несмотря на отсутствие идеологии и общественной базы.

Конечно, результаты выборов и качество власти зависят от состояния партийной системы, но она, в свою очередь, очень зависит от правил проведения выборов. Партии всегда подстраиваются под них, чтобы быть эффективными на выборах. Именно поэтому одна из важнейших задач настоящего - реформирование избирательного законодательства.

Нельзя сказать, что до сих пор проблема реформы избирательной системы не стояла в повестке дня. Да, реформа избирательного законодательства была одним из главных и приоритетных обещаний пяти парламентских фракций правительственной коалиции в Верховной Раде VIII созыва. Все пять фракций подчеркивали необходимость изменить избирательную систему, прежде всего для парламентских выборов. Но, как это часто бывает, намерения так и не воплотили в жизнь. Таким образом, экватор своей деятельности парламент встречает со старой избирательной системой и убедительной демонстрацией нежелания изменять ее в интересах общества. При этом похоже, что экспертная среда и гражданское общество, в общем-то, давно достигли согласия в вопросе понимания недостатков нынешней избирательной системы и приоритетности избирательной реформы. Однако давления на парламент для решения этого вопроса мы тоже не видим.

Напомним, что действующая на сегодня в Украине смешанная (точнее - комбинированная, или параллельная) избирательная система применялась на парламентских выборах в 1998-м, 2002-м, 2012-м и 2014-м и предполагает объединение мажоритарной избирательной системы с голосованием в одномандатных округах (225 мандатов) с пропорциональной избирательной системой с голосованием в едином общегосударственном округе за жесткие (закрытые) избирательные списки (225 мандатов). При этом право участвовать в распределении мандатов в общегосударственном округе получают лишь партии, сумевшие преодолеть 5-процентный избирательный барьер.

Фактически, эта избирательная система является объединением двух простейших и вместе с тем наихудших вариантов проведения парламентских выборов. Недостатками мажоритарной системы с одномандатными округами является то, что она:

1) наиболее благоприятна для подкупа избирателей (по данным гражданской сети ОПОРА, 70% случаев подкупа избирателей зафиксированы именно в одномандатных округах);

2) более восприимчива к применению административного ресурса, а значит приносит провластным политическим партиям больше мест в парламенте и способствует постоянному переизбранию одних и тех же депутатов в одномандатных округах (в результате образуются местные депутатские вотчины, что, как демонстрирует опыт Донбасса, может составлять угрозу даже национальной безопасности);

3) обеспечивает места в парламенте представителям только одной политической платформы, которую не обязательно разделяет большинство населения, при этом следует отметить существенную неравномерность проходного барьера по мажоритарной составляющей в разных регионах (в диапазоне примерно от 1,5 до 70 тыс. голосов);

4) приводит к деидеологизации кандидатов в депутаты, поскольку избиратель голосует за "доброго хозяина" для своего региона.

Большинство недостатков мажоритарной избирательной системы проявляются не только в Украине. Общемировой современный опыт демонстрирует тенденцию к уменьшению количества стран, применяющих эту избирательную модель. Даже в странах, которые применяли мажоритарную систему в течение очень продолжительного времени (Великобритании, Канаде), ведутся дискуссии о необходимости отказаться от нее.

Недостатками пропорциональной системы с жесткими (закрытыми) избирательными списками в едином общегосударственном округе являются:

1) консервирование проблемы низкого уровня внутрипартийной демократии, которая не способствует внутрипартийной конкуренции, приводит к монополии партийного руководства в определении персонального состава списка, попаданию в состав партий "денежных мешков", развитию политической коррупции и формированию партий вождистского типа;

2) усиление отчуждения между партиями и избирателями, ведь в проходную часть партийных списков кандидаты попадают не по популярности среди избирателей, а по принципу лояльности к руководству партии или за деньги;

3) ослабление функционирования социальных лифтов в политической сфере и замедление процессов обновления персонального состава парламента;

4) препятствование обеспечению подотчетности народных депутатов перед избирателями и вообще связи с избирателями.

Эти недостатки нынешней пропорциональной системы в первую очередь вызваны закрытыми избирательными списками и голосованием в едином общегосударственном округе. Именно это фактически лишает избирателя настоящего выбора, поскольку у него нет возможности повлиять на очередность кандидатов в избирательных списках и определиться, наконец, кого он хочет видеть своим депутатом.

В условиях невысокой политической культуры и неразвитой политической системы эти недостатки фактически консервируют проблему отсутствия настоящих представительных политических партий в Украине и тормозят развитие страны.

Как отмечалось, на фоне тенденции сужения использования мажоритарной избирательной системы наращивается практика использования пропорциональной системы. В частности, на сегодняшний день 34 европейские страны используют пропорциональную систему. Однако большинство этих государств избирают членов парламента по пропорциональной системе с открытыми списками (т.е. с преференциями).

В Украине ни разу не избирали народных депутатов Украины по пропорциональной системе с открытыми или полуоткрытыми (полужесткими) избирательными списками. Однако мысль о целесообразности использовать именно эту систему стоит в повестке дня по меньшей мере с 2008 г.

В 2008 г. экспертная среда начала не только говорить о необходимости избирательной реформы, которая должна изменить, прежде всего, избирательную систему, но и активно работать на это. Осенью прошлого года в парламенте стали появляться законопроекты, предполагавшие именно пропорциональную систему с преференциями.

Законопроект №3468, внесенный народным депутатом Ю.Ключковским, предусматривал пропорциональную избирательную систему с открытыми списками с голосованием в региональных округах. Избирателям давалась возможность проголосовать за конкретного кандидата в избирательном списке партий, и, соответственно, очередность в списке непосредственно зависела от количества голосов в поддержку того или иного кандидата.

Законопроект №3366, внесенный сначала народными депутатами В.Каськивом и Ю.Мирошниченко, а потом перерегистрированный в обновленной редакции В.Каськивом, А.Шевченко и Е.Сусловым, также предусматривал пропорциональную систему с открытыми списками и голосованием в территориальных округах. При этом партии должны были выдвигать кандидатов в территориальных избирательных округах (от 8 до 12 кандидатов в народные депутаты в каждом территориальном округе) и формировать список в общенациональном округе. Общенациональный список кандидатов от партии гарантированно обеспечивал прохождение в парламент первой десятки кандидатов от партии, даже если в соответствующих территориальных избирательных округах они не набирали необходимого количества голосов в свою поддержку (т.е. меньше избирательной квоты для округа). Все кандидаты в депутаты, получившие в территориальном избирательном округе голосов избирателей больше избирательной квоты для территориального избирательного округа, гарантировано считаются избранными депутатами, независимо от очередности кандидата в партийном списке. Как видим, избиратель, согласно этому законопроекту, получает возможность влиять на очередность кандидатов в списке и, соответственно, избирать кандидатов, которых он поддерживает, при этом и партии гарантированно получали бы прохождение первых десяти кандидатов (полужесткие списки).

В 2009 г. в парламенте появляются проекты Избирательных кодексов, которые предусматривают для парламентских выборов также пропорциональную систему с открытыми списками.

В объяснительной записке к проекту Избирательного кодекса №4234 от 19.03.2009 г. народного депутата И.Криля речь шла о том, что именно появление в 2004 г. закрытых избирательных списков привело к подмене представительной демократии вождистско-клановым режимом. Депутаты из выразителей воли избирателей превратились в послушных исполнителей распоряжений партийных вождей; списки партий, по сути, стали "зонтиком" даже для людей с уголовным прошлым, которые рассматривают политику как прибыльный бизнес; руководство партий узурпировало центры принятия решений в органах власти.

Лучшим концептуально был альтернативный проект Избирательного кодекса №4234-1 от 14.04.2009 г., внесенный народными депутатами Ю.Ключковским, С.Гриневецким, С.Подгорным, В.Синченко, с дальнейшим внесением в него изменений 23.03.2010 г. При этом констатировалось, что одной из основных проблем законодательства о выборах является избирательная система, которая способствует оторванности народных депутатов Украины от избирателей из-за невозможности для последних влиять на персональный состав парламента. Необходимость существенной модификации избирательной системы, преодоление неперсонифицированной системы голосования избирателей признавали в 2009 г. как основные политические силы, так и общественное мнение. Мажоритарная система не воспринималась. В связи с этим предлагалось применить избирательную систему, которая бы позволяла персонифицировать голосование (открытые списки кандидатов, голосование с преференциями), что нуждалось во введении региональных избирательных округов.

К сожалению, до установления режима Януковича в 2010 г. парламент не удосужился провести избирательную реформу и ввести пропорциональную избирательную систему с открытыми списками. Во времена Януковича произошла узурпация власти и возврат Законом №4061 от 17 ноября 2011 г. выгодной для олигархов смешанной системы выборов народных депутатов, действующей до сих пор. Кстати, именно такая избирательная система функционирует и в Московии. Вероятно, это не случайное совпадение.

После Революции достоинства в Верховной Раде были зарегистрированы два законопроекта - №4906-1 от 02.06.2014 г. (представленный народным депутатом Н.Рудьковским) и №4906-2 от 03.06.2014 г. (представленный народными депутатами Р.Кошулинским, Ю.Сыротюком и Ю.Михальчишиным), которые также предлагали пропорциональную систему с открытыми избирательными списками. К сожалению, ни один из них не приняли, что существенно замедлило внедрение реформ в Украине.

Сегодня, двигаясь в сторону евроинтеграции, следующие выборы народных депутатов мы должны провести без мажоритарной составляющей, по пропорциональной системе, с открытыми или полуоткрытыми списками, с голосованием в региональных округах.

За счет открытых избирательных списков удастся не только повысить качественный состав представительных органов и уровень легитимности парламента и правительства, но и создать условия для развития партий. Этому будут способствовать снижение уровня внутренней коррупции в них, устранение предпосылок к распространению "вождизма" в руководстве, усиление уровня подотчетности партий, поощрение к развитию партийных структур на местах.

При этом открытые списки могут быть полностью открытыми - как в Бразилии, Латвии, Финляндии, или полуоткрытыми - как в Нидерландах, Словакии, Чехии, Швеции.

Именно второй вариант предусмотрен зарегистрированным в парламенте законопроектом №1068-2 народных депутатов В.Чумака, А.Агафоновой, Н.Новак, П.Ризаненко, Л.Емца.

Кроме этого законопроекта, в Верховной Раде зарегистрированы еще четыре законопроекта, которыми предлагается изменить нынешнюю избирательную систему. Так, законопроект №1068 от 27 ноября 2014 г. (внесенный народным депутатом Ю.Мирошниченко) предлагает вернуться к пропорциональной системе с закрытыми списками.

Законопроект №1068-1, внесенный Ю.Тимошенко и ее однопартийцами в декабре 2014 г., предусматривает создание пропорциональной системы с закрытыми списками и закреплением кандидатов за территориальными округами. Несмотря на обманчивую схожесть с пропорциональной системой с открытыми списками, законопроект также направлен на консервацию политических реалий настоящего. Съезд партии формирует отдельный список из 10 кандидатов общенационального списка и закрепляет одного кандидата в территориальный округ. Кроме того, партия может принять решение об изменении очередности кандидатов уже после голосования. Такие предложения законопроекта приближают его к вариантам с закрытыми списками, в которых партии могут менять очередность кандидатов в зависимости от своих пожеланий, а не от результатов волеизъявления избирателей.

Также зарегистрированы в Верховной Раде два проекта Избирательного кодекса. Внесенный народным депутатом В.Писаренко проект №3112 от 16 сентября 2015 г. предлагает ввести "пропорциональную избирательную систему", но с образованием 450 территориальных избирательных округов, в которых партия будет выдвигать по одному кандидату. Предлагаемая избирательная система не является классической пропорциональной системой, как и не внедряет открытые списки. Основной недостаток этой системы - ненадлежащая репрезентативность будущего парламента, поскольку одни избирательные округа могут быть представлены несколькими депутатами, а другие - ни одним. Такая система предусмотрена действующим на сегодняшний день Законом о местных выборах, по которому они проходили в Украине в 2015 г.

Альтернативный проект Избирательного кодекса, внесенный в Верховную Раду 2 октября 2015 г. народными депутатами А.Парубием, А.Черненко и Л.Емцем, зарегистрирован под номером 3112-1. Он предусматривает пропорциональную избирательную систему с открытыми списками при выборах народных депутатов Украины.

Напомним, что, согласно Плану законодательного обеспечения реформ в Украине, утвержденному постановлением Верховной Рады от 04.06.2015 г., должна быть введена пропорциональная избирательная система с открытыми списками. Из всех зарегистрированных на сегодняшний день законопроектов такую систему внедряют исключительно законопроекты №1068-2 и №3112-1. Соответственно, поддержать в первом чтении следует один из них, с дальнейшей доработкой.

Кроме необходимости перейти к пропорциональной избирательной системе с открытыми списками, хотим подчеркнуть еще несколько моментов, необходимых для того, чтобы избирательная реформа стимулировала положительную трансформацию политической системы:

- для усиления связи между избирателями и народными депутатами распределение мест в парламенте между партиями должно происходить на уровне региональных многомандатных округов в соответствующей пропорции (в идеале, от 10 до 15 мандатов в каждом);

- для ротации парламента и попадания в его состава новых партий на этом этапе следует установить невысокий избирательный барьер (3–4 %) в общенациональном масштабе;

- следует запретить или по крайней мере существенно ограничить теле- и радиорекламу политических партий и рекламу на внешних носителях.

Неограниченная теле- и радиореклама приводит к значительному разбуханию избирательных бюджетов и искажению сознательного выбора избирателя. Так, по данным гражданской сети ОПОРА, на последних выборах совокупный избирательный фонд составлял около 650 млн грн (и это без "теневых" денег). Большинство этих средств неизвестного происхождения. Запрет и ограничение рекламы партий приведет к более осознанному выбору граждан на основании идей и содержания, а не за счет несознательного зомбирования через политическую рекламу маркетинговыми методами. Телевидение и радио должны формировать политические вкусы избирателей, проводя содержательные дебаты между представителями политических партий.

Таким образом, как вывод приходится констатировать, что политики в который раз декларируют необходимость проведения избирательной реформы с главным акцентом на введение пропорциональной системы с открытыми списками. Но у нас уже были потерянные для реформ 2009-й и 2014-й гг. Очевидно, эту самую важную для ускорения развития нашей страны реформу не могут реализовать сами политики простым "рабочим" способом. Широкой общественности нужно консолидироваться и искать рычаги влияния на эту ситуацию. Без изменения избирательной системы нам не удастся вырваться из замкнутого круга неэффективных реформ и начать двигаться вперед к развитию страны, ведь все реформы в других сферах зависят от политиков и их решений. А кто в нашей стране будет принимать политические решения, будет зависеть от закона о выборах народных депутатов Украины.