Служба финансовых расследований: кому будет служить?

В последнее время слышу от разных (как действующих, так и бывших) работников налоговой милиции, УБОПа, УБЭПа, других "весьма эффективных" борцов за интересы государственного бюджета разговоры о том, что они уже видят себя в штате новой Службы финансовых расследований (финансовой полиции) и, конечно же, на руководящих должностях.

Поэтому я очень внимательно следила за всеми этапами работы над соответствующим законопроектом Министерства финансов. Базис для этого мы с коллегами А.Журжием, М.Курячим, А.Киршом, В.Галасюком и другими из разных фракций парламента заложили еще год назад в законопроекте "О финансовой полиции" (регистрационный №4228), подготовленном совместно с экспертами во исполнение положений Коалиционного соглашения и в продолжение либеральной налоговой реформы в части демилитаризации налогового контроля. Мы были глубоко убеждены, что новый орган, призванный стоять на страже интересов государства в сфере публичных финансов, должен создаваться на следующих базовых принципах:

- Институционная независимость, в том числе от политических влияний, и подчинение его только требованиям Закона, а чтобы устранить "силовые" признаки органа - координация его деятельности именно министром финансов.

- Повышение аналитической функции сотрудников-детективов и их невмешательство в хозяйственную деятельность предпринимателей до установления факта совершения преступления. Создание финансовой полиции как гражданского органа, одним из признаков которого является невозможность применения физического влияния на предпринимателей (т.н. "маски шоу") и соответственно отсутствие собственного силового подразделения.

- Контроль над деятельностью органа со стороны прокуратуры (процессуальное руководство), министра финансов, правительства (контроль над выполнением стратегических задач), ВРУ (заслушивание отчетов), общественности (общественный контроль).

- Конкурсный отбор руководителей и сотрудников финансовой полиции и четко выписанный в законе порядок отбора членов конкурсной комиссии, независимость и безальтернативность назначения на должности лиц, отобранных конкурсной комиссией.

- Процентный барьер (т.н. квоты) для набора бывших правоохранителей.

- Личная ответственность детективов за убытки, причиненные их действиями.

Сохранены ли эти принципы в законопроекте "О Службе финансовых расследований", представленном на заседании правительства министром финансов? А следовательно, есть ли основания для всеобщей эйфории, и не скрывает ли этот законопроект заранее спланированные возможности создания еще одного политически зависимого подконтрольного органа, который можно использовать в собственных целях? Ведь люди, предприниматели, общественность могут поддержать красивые лозунги и название, не углубляясь в детали тех или иных инициатив, а дьявол, как известно, кроется в деталях.

Прежде всего, на 70–80% минфиновский законопроект "О Службе финансовых расследований" воссоздает текст и содержание депутатского законопроекта "О финансовой полиции" №4228, который уже год не рассматривается в парламенте из-за отсутствия политической воли и нежелания правоохранительных органов передавать полномочия в сфере борьбы с экономическими преступлениями единому правоохранительному органу. Как известно, с осени над правительственным законопроектом трудилась рабочая группа, в которую входили министры и силовики. Они изменили название органа с "финансовой полиции" на "службу финансовых расследований", наверное, до конца не осознавая, чем важно название в контексте известной поговорки: "Как вы лодку назовете, так она и поплывет". Дело в том, что название правоохранительного органа должно отвечать, в первую очередь, его полномочиям и функциям. Понимаю желание членов правительства изменить название, чтобы хоть как-то отличаться от депутатского законопроекта, но ведь понятие "финансовые расследования" охватывает значительно более широкий спектр правонарушений, чем статус, задача и полномочия нового органа, определенные в ст. 1, 2 и 8 законопроекта. В частности, в ст. 1 определено, что Служба финансовых расследований - это центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику по вопросам предотвращения, выявления, прекращения, расследования и раскрытия уголовных правонарушений в сфере хозяйственной деятельности, которые прямо или опосредованно наносят вред публичному интересу в сфере финансов. При этом в ст. 2 указано, что финансовые интересы государства и/или местного самоуправления - это интересы государственного бюджета; интересы местного бюджета; интересы государственного целевого фонда; интересы Фонда государственного имущества Украины.

Но ведь понятие "финансовые расследования" предусматривает расследования не только преступлений в сфере публичных финансов государства или местного самоуправления, но и в сфере частных финансовых интересов. Например, разве национальная полиция или другие компетентные органы при выявлении признаков преступления против финансовых интересов юридического лица частного права (скажем, завладение его деньгами путем мошенничества или завладение ими посредством злоупотребления служебным положением) не будут проводить по этому факту финансовые расследования? Такие формулировки законопроекта создают юридическую неопределенность (в частности и относительно подследственности преступлений) и угрожают тем, что законопроектом о СФР не будет решена проблема дублирования функций между налоговой милицией, Национальной полицией и другими правоохранительными органами, которая приводит к тому, что в сфере борьбы с экономическими преступлениями действует принцип "коллективной безответственности" правоохранителей, а к предпринимателям по одному и тому же факту приходят с обысками несколько силовых структур.

Много споров велось вокруг того, кому должен подчиняться новый орган: ГФС (как сейчас), МВД (это, конечно, мечта силовиков), быть самостоятельным (как НАБУ) или Минфину (как предложили мы в законопроекте №4228). Подчинение ГФС - не вариант, поскольку существование специализированного органа для борьбы с каким-то одним явлением - только налоговыми преступлениями - по законам функционирования бюрократических систем приводит к тому, что сам этот орган в некоторой степени консервируется и выступает залогом существования преступлений, с которыми он призван бороться: ведь полная победа над налоговыми преступлениями предусматривает ликвидацию самого органа. По сообщению Национального института стратегических исследований при президенте Украины в Европе существуют два варианта полной интеграции правоохранительных функций по противодействию экономической преступности: в структуре министерства внутренних дел и в структуре министерства финансов. Однако из минфиновского документа непонятно, каким министром будет осуществляться координация деятельности СФР. Цитирую: "Деятельность Службы финансовых расследований направляется и координируется Кабинетом министров Украины через министра, определенного Положением о Службе финансовых расследований". Возникает вопрос: а если в этом подзаконном документе будет определен не министр финансов, а министр внутренних дел, не станет ли этот орган еще одним шагом на пути к тотально полицейскому государству? Напомню, что мы создаем новый демилитаризированный орган, который в первую очередь будет вести аналитическую работу.

Юридическая неопределенность повлияла на судьбу конкурсов на замещение должностей руководства и детективов СФР. Так, из законопроекта исчезло положение о том, что в конкурсную комиссию входят девять человек - представителей разных ветвей власти и разных органов (общественности, ВРУ, КМУ, президента, НАПК, органов самоуправления адвокатов, прокуратуры). Вместо этого Минфин предлагает проводить "консультативный конкурс" в порядке, определенном подзаконным актом неизвестного министра (цитата из ст. 14 законопроекта: "Порядок проведения конкурса утверждается министром"), а в состав конкурсной комиссии могут привлекаться представители общественности, научного сообщества, международных организаций (а могут и не привлекаться). Ведь неизвестный министр (может и министр внутренних дел) сам определяет в собственном документе, кого нужно привлечь в конкурсную комиссию, чтобы получить желаемый результат относительно победителя конкурса. Дальше еще интереснее: консультативная конкурсная комиссия дает министру по три кандидата на каждую должность. Цитата: "Конкурсная комиссия отбирает по три кандидата на каждую из должностей, на которые объявлен конкурс, и подает их на рассмотрение министру. Министр выбирает по одном кандидату на каждую из должностей из предложенных трех и вносит кандидатов на назначение на рассмотрение Кабинета министров Украины". Согласитесь, это дает неустановленному министру определенный люфт для продвижения нужного кандидата. Ведь у министра есть три человека на выбор, а представить Кабмину он может наиболее лояльного к себе или своей политической силе, а не самого компетентного и достойного человека. Поэтому я буду настаивать, чтобы процедура конкурсов и состав конкурсной комиссии были четко прописаны и регламентированы в законе, где должен быть состав и порядок формирования конкурсной комиссии, порядок ее работы и четкое предостережение, что у министра финансов нет никакой альтернативы, кроме как назначить человека, выигравшего конкурс.

Согласно Рекомендациям рабочей группы "Перспективы сотрудничества Украины и ЕС в сфере юстиции, свободы и безопасности" от 17.05.2012 г., опыт функционирования и координации правоохранительных органов Европы свидетельствует о том, что штатная численность и общее количество органов, противодействующих преступности в сфере экономики в странах ЕС значительно меньше, чем в Украине. Например, в Австрии штат органа финансовых расследований составляет 100 чел., при населении около 8,6 млн чел. С учетом количества населения Украины и уровня теневой экономики в законопроекте "О финансовой полиции" №4228 определена предельная штатная численность финансовой полиции не более 3 тыс. чел. Кстати, парламент неоднократно определял предельную численность государственных органов соответствующими бюджетными законами. Вопреки этому, в законопроекте о СФР указано, что "предельная численность СФР устанавливается Кабинетом министров". Отдавая это на откуп Кабмина и не определенному в законе министру-координатору деятельности нового органа, следует помнить, что в таком случае финансовых расследователей может быть назначено и 10, и 15 тысяч.

Отдельно хочу остановиться на том, кто же будет иметь право работать в Службе финансовых расследований. Я сторонник установления определенного процентного барьера для всех бывших правоохранителей, поэтому в законопроекте №4228 определенно, что их число в составе нового органа не должно превышать 30%. Что же нам предлагает Минфин под видом нового органа и новых кадров? Вместо 30-процентной квоты для бывших работников любых правоохранительных органов в законопроекте "О Службе финансовых расследований" предлагается запретить участие в конкурсе тем, кто с 2010 г. боролся с экономическими преступлениями. Неужели, по мнению Минфина, те, кто делал ту же работу до 2010-го, были более эффективными и менее коррумпированными? Ответ очевиден. Также отмечу, что есть много кадров, работавших и до 2010-го, и после него. Еще один пример: человек мог работать на должности оперуполномоченного ГУБОП МВД Украины, т.е. формально боролся не с экономической преступностью, а с организованной, но в экономическом отделе или департаменте. Борьба действующих правоохранителей, особенно налоговых милиционеров, за место в новой финансовой полиции будет сверхжесткой. Из приведенных выше примеров видно, что предлагаемый Минфином запрет работать в новом органе тем, кто боролся с экономической преступностью с 2010-го, не сработает и не приведет к кадровому обновлению. Поэтому я продолжаю настаивать на принципе квот для бывших, по аналогии с теми, что прописаны в законе "О Государственном бюро расследований".

Именно эти принципиальные вопросы считаю главными для обсуждения. А то, что в информационном пространстве обсуждают заработную плату руководителей - будет она 30 тыс. или 60, является попыткой отвлечь внимание общественности от выхолощенных под кого-то норм законопроекта.

Призываю все сознательные общественные организации, бизнес-ассоциации "Новая страна", "Реанимационный проект реформ", Федерацию работодателей Украины, Союз украинских предпринимателей, Европейскую бизнес-ассоциацию, Немецкую промышленную палату в Украине, Коалицию за детенизацию, Украинскую бизнес-ассоциацию, Ассоциацию "Информационные технологии Украины", Американскую торговую палату и все небезразличные общественные объединения сплотиться, изучить законопроект и сформировать базовые требования, согласно которым должен создаваться новый орган. У нас не так много времени до проведения Национального совета реформ при президенте Украины, где должна быть утверждена окончательная концепция борьбы с преступлениями против публичных финансов государства.