Сату Кахконен: "Это стыд, если выделенные нами средства не будут освоены"

Украинские правительства всех времен с воодушевлением отчитываются о получении очередных международных кредитов и помощи, как правило, умалчивая о том факте, что большая часть этих средств или используется чрезвычайно неэффективно, или в итоге даже не осваивается, инвестиционные программы не выполняются в полной мере, ложась бременем на бюджет вместе с процентами и платой за резервирование займа.

Одним из титульных доноров Украины наряду с МВФ является Всемирный банк. За его средства в Украине должны строить дороги, обновлять водоочистительные системы, развивать энергосбережение. Но происходит это очень медленно и далеко не образцово. По некоторым проектам выборка средств не превышает 5%. Фактически Украина платит за получение и резервирование таких займов больше, чем тратит на реальные нужды. ZN.UA решило расспросить Сату КАХКОНЕН, директора Всемирного банка по делам Украины, Беларуси и Молдовы, о причинах такой вопиющей неэффективности и других проблемах в отношениях с официальным Киевом. И не только о них, ведь Всемирный банк - это не только терпеливый кредитор, но еще и мощный аналитический центр.

Госпожа Кахконен на должности полгода. И все это время практически не общалась с прессой - хотела изучить ситуацию, углубиться в происходящие в Украине процессы. В коридорах киевского офиса организации такое любопытство объясняют тем, что новая директор решительно настроена на принципиальные изменения в сотрудничестве с Украиной. К сожалению, только от ее желания и решительности это не зависит. Отечественный админаппарат может дать "достойный ответ" кому угодно. Прошлым летом в правительстве серьезно обеспокоились тем, что донорские проекты едва тлеют. Пролетела серия пламенных речей, и даже две рабочие группы были созданы, чтобы разобраться, улучшить и ускорить… Результативность этой "работы" была такой же, как обычно, - из восьми проектов, сейчас реализуемых ВБ в Украине, только один практически завершен, еще один реализован на 50%, а по остальным выбраны копейки. Иногда сумма выборки даже до процента не дотягивает.

- Госпожа Кахконен, проекты Всемирного банка, как правило, если не начинают, то сопровождают важные реформы в Украине. Но уже который год мы не можем похвастаться ни темпами их реализации, ни использованием средств. В чем вы видите основную причину такого состояния дел?

- Действительно, портфель наших инвестиций в Украине большой, они фокусируются на таких важных сферах, как здравоохранение, социальная помощь, жилищные субсидии, энергетика, дороги, водоотвод. Это средства, которые должны помочь рядовым украинцам, улучшить уровень жизни, принести реальную пользу. Досадно, но не все проекты движутся так быстро, как хотелось бы.

Проблема, как правило, в неэффективном управлении. А причин этой неэффективности может быть две - либо неадекватное выделение средств (особенно если речь идет о проектах софинансирования), либо проблемы с организацией и проведением тендерных процедур. Ответственные за реализацию проектов министерства в Украине, к сожалению, работают очень медленно и неэффективно. Подписание договоров на выполнение тех или иных работ существенно затягивается, а значит, тормозится и реализация проектов в целом.

- Какой выход видите вы?

- Что можно было бы сделать? Прежде всего, правительству следует обращать больше внимания на темпы и качество воплощения международных проектов. На самом деле чиновники высокого ранга могут ускорять и улучшать их реализацию, у них есть рычаги влияния, поэтому они могут содействовать этим процессам. Кроме того, не следует забывать и о сугубо технической оптимизации всех процессов. Я говорю о переходе к использованию электронных систем, например, для закупок или электронной выборки средств по программам.

- Вы говорите, что министерства медлительны. Означает ли это, что на местах проекты продвигаются лучше?

- Я даже не могу вам сказать, на каких уровнях проекты продвигаются быстрее, а на каких медленнее. Задержки есть на всех уровнях. Более того, даже какие-то причины обобщить очень трудно, они отличаются в зависимости от проекта, каждый раз другие причины задержек. Но мы работаем. Для нас это принципиально. Мы здесь для того, чтобы предоставить помощь рядовым украинцам.

Мы здесь для того, чтобы помогать строить дороги, которые финансируем. Чтобы инфраструктура за выделенные нами средства действительно обновлялась, водоотвод ремонтировался, водоснабжение работало, медицинские услуги становились более качественными. Мы сделаем все возможное для того, чтобы наша помощь все же дошла до конечных получателей. И мы очень хотим увидеть увеличение выборки средств по нашим программам. На самом деле это стыд, если предоставленные нами средства не будут освоены, не улучшат жизнь простых людей.

- Анализируя проекты ВБ, мы видим, что лучше всего реализуются простые проекты, не требующие основательной подготовки. Сложные, растянутые во времени многокомпонентные проекты тормозятся чаще. Очевидно, у исполнителей проблема с нехваткой знаний, опыта работы, навыков.

- Вы правы. Даже само проектирование оказывает большое влияние на успех реализации того или иного проекта. Мы стараемся создавать максимально простые программы, чтобы их можно было быстро и легко реализовать. Но мы постоянно сталкиваемся с двумя рисками. Первый - это риск состоятельности, те самые навыки и опыт. Мы стараемся устранить этот риск обучением, тренингами и сопровождением нашими экспертами. Второй риск - это неэффективное управление. От него можно избавиться лишь благодаря очень тщательному фидуциарному надзору. Если мы видим или подозреваем, что что-то идет не так, то сразу начинаем расследование. На самом деле злоупотреблять выделенными деньгами практически невозможно, а вот не использовать их - вполне.

- Почему проекты не отменяют, а в основном продлевают, часто на несколько лет?

- Потому что для нас важен конечный результат, и мы хотим его достичь. У нас были проекты, в которых мы отменяли некоторые их компоненты, поскольку не видели там вообще какого-либо прогресса и усилий власти продвигать их. В частности, мы отменили часть средств по проекту по строительству дорог - речь идет о Третьем проекте реабилитации дороги Киев-Харьков, и по проекту "Энергоэффективность в муниципальном теплоснабжении". Конечно, это всегда делается на основе совместной договоренности с представителями правительства. Но обычно мы считаем целесообразным продолжить проект и довести его до конца. Иногда мы предоставляем дополнительное финансирование, если проект двигается успешно, а иногда продлеваем проект без выделения дополнительных средств. Мы хотим, чтобы эта дорога или эта амбулатория наконец-то были построены.

- Насколько тормозится воплощение проектов из-за смены правительств? В некоторых проектах уже пять или шесть раз менялись кураторы.

- Это оказывает большое влияние. Каждое изменение куратора откладывает выполнение проекта на несколько месяцев. Человеку требуется время минимум для того, чтобы войти в курс дела, а также еще и желание этим делом заниматься. В прошлые годы в правительстве было очень много изменений, и это в значительной степени повлияло на темпы выборки по нашим проектам.

- В Украине ввели институт госсекретаря в министерствах. Это не политическая должность. Если бы госсекретари министерств занимались донорскими проектами, это улучшило бы ситуацию?

- Конечно, этот вопрос должно решать правительство. Но во многих странах существует стабильная деполитизированная государственная служба, не меняющаяся после выборов, и это является залогом, кроме прочего, постоянной и быстрой реализации инвестиционных проектов. Конечно, если бы в Украине проектами занимались постоянные кураторы, это помогло бы реализовать наши программы быстрее.

- Удивительно, что правительство вам этого не предложило. Давайте мы им напомним. Какие проекты Всемирного банка в Украине в этом году могут быть завершены, а какие начнутся?

- В 2017 г. началась реализация двух проектов. Первый из них предусматривает предоставление гарантий компании "Нафтогаз" на кредит в 500 млн долл. на закупку газа. Это решение мы приняли еще в октябре, но в силу соглашение вступило с января этого года. Второй проект, который мы планируем начать в Украине, - это кредитная линия в 150 млн долл., которые пойдут на поддержку малых и средних предпринимателей в Украине. Обсуждение этого проекта на совете директоров запланировано на начало мая этого года.

В марте мы завершили один из проектов по энергоэффективности, предполагавший выделение кредитной линии на 200 млн долл. И закончился он успешно.

- В прошлом году эксперты ВБ исследовали государственно-частное партнерство в Украине - еще один вид освоения инвестиций. По результатам очевиден ряд проблем в этой сфере. Были наработаны соответствующие рекомендации. Мы знаем, что ВБ поделился с правительством этими наработками. Улучшилась ли с тех пор ситуация?

- Вы правы, преграды в государственно-частном партнерстве есть. Проведенная нашими специалистами оценка показала, что слабые места есть, и их много. В изменениях нуждаются законы и другие нормативные акты, регулирующие государственно-частные отношения. Изменений требуют сами подходы в оценке потенциальных проектов, их пользы и фискальных рисков, которые могут сопровождать их воплощение. Одна из наших ключевых рекомендаций - объединить законодательство о концессии и о государственно-частном партнерстве. Увидели ли мы уже какие-то изменения? К сожалению, нет. До сих пор примеров государственно-частного партнерства в Украине нет. Но мы не теряем надежду и планируем запустить в Украине первый такой проект в медицинской сфере.

- Вы можете подробно рассказать о нем?

- Пока не могу. Скажу лишь, что речь идет о больнице. Но деталей придется подождать, поскольку подготовку к воплощению мы начали недавно, и нам потребуется некоторое время, чтобы поделиться хоть какими-то подробностями.

- Несколько дней назад ВБ закончил подготовку экономического обзора Украины, зафиксировав выход из кризиса. Но о возврате на траекторию уверенного роста говорить еще рано. На чем, на ваш взгляд, следует сконцентрироваться украинской власти, чтобы как можно быстрее выйти из кризиса?

- Да, действительно, в начале этой недели мы издали обновленный экономический анализ, подтвердивший начало экономического роста в 2016-м на 2,3%. Это хорошо. Но это все еще очень скромные показатели и достижения. Тем более что частично этот темп был обеспечен рекордным урожаем, обусловившим рост экономики в четвертом квартале на 4,8%.

Учитывая нынешние темпы и неблагоприятную конъюнктуру на внешних рынках, блокаду в Донбассе и другие факторы, на 2017 г. мы прогнозируем также незначительный рост в 2%. Для того чтобы ускорить темпы экономического роста и достичь устойчивого восстановления, следует внедрять реформы. Других рецептов нет.

- Реформы - это наиболее часто употребляемое слово в Украине в последние три года. О каких именно изменениях вы говорите?

- На наш взгляд, есть четыре реформы, которые могут стать решающими для ускорения экономического восстановления. Первая - это пенсионная реформа. С фискальной точки зрения, она крайне важна - 11% ВВП государства расходуется через Пенсионный фонд, при этом лишь половина из этих средств покрывается пенсионными взносами населения, остальное финансируется бюджетом. Это огромный дисбаланс. Но пенсионная реформа необходима не только ради стабилизации фискальной системы, но и ради повышения уровня социальной защищенности общества. Почти 70% пенсионеров в Украине живут за чертой бедности. Они нуждаются в защите государства.

Второй по важности, по нашему убеждению, является земельная реформа. Она требует значительных трансформаций, но и сама может стать существенным толчком для сдвигов в случае успешной реализации. Отмена моратория, подготовка и открытие земельного рынка смогут стать толчком к привлечению инвестиций в государство. Эта реформа действительно может способствовать развитию.

Третья реформа, которую мы также считаем сверхважной, - это реформа здравоохранения. Система финансирования сферы крайне неэффективна: Украина тратит на медицину свыше 4% ВВП - значительно больше, чем какая-либо страна с похожим уровнем доходов, а качество медицинских услуг остается неудовлетворительным. И это вопрос не только неэффективного использования бюджетных средств, но и опосредствованных экономических потерь - увеличение ожидаемой продолжительности жизни на год повышает уровень ВВП на душу населения приблизительно на 4%. К сожалению, в Украине ежегодно из-за преждевременной смертности и инвалидности "теряется" почти 6 млн лет продуктивной жизни. Здоровые и продуктивные люди - это то, что вам необходимо, чтобы строить свою страну и восстанавливать ее экономику. Но сейчас только 10% украинцев считают медпомощь качественной.

И четвертая реформа - антикоррупционная. Сложности с ее внедрением очевидны для всех. И что самое плохое - для частных инвесторов.

- Пенсии и здравоохранение - это социальное обеспечение. Украина тратит на социальные расходы почти 20% ВВП, а на капитальные - только 3%. Как изменить эту пропорцию?

- Этот дисбаланс между капитальными и текущими расходами - чрезвычайно важный для Украины вопрос. За один день такие изменения не происходят. За последние три года украинское правительство провело значительную фискальную консолидацию, установив фиксированный показатель дефицита бюджета. Для того чтобы этого показателя достичь, этот дисбаланс необходимо менять или хотя бы его учитывать и понимать, что без снижения текущих расходов дефицит не удержать. Мы понимаем, что значительная часть социальных расходов - это пенсии, здравоохранение и социальная защита. В этих сферах должны произойти некоторое упорядочение, принципиальные изменения, сокращение расходов, чтобы эти средства можно было направить на капитальные проекты, у которых действительно есть потенциал, и они смогут выступать стимулом экономического роста.

- Пенсии - это наибольшая часть социальных расходов. Эксперты ВБ подсчитали, что через 25 лет двое работающих украинцев будут содержать трех пенсионеров. Проблема пенсионного обеспечения едва ли не самая острая сегодня. Какой вы видите пенсионную реформу?

- Мы считаем, что пенсионная реформа для Украины является первоочередной, необходимой и неотложной. После того как уменьшился социальный взнос (ЕСВ. - Ю.С.), расходы государства стали чрезвычайно большими - половину всех расходов на пенсионное обеспечение покрывает бюджет. Это недопустимый фискальный риск. Несмотря на то, что общегосударственные расходы на пенсии в Украине очень высоки, сами пенсии не являются адекватными. Средний пенсионер в Украине получает менее 2 долл. в день, большинство людей преклонного возраста живут на грани бедности. Значительная часть пенсионеров нуждаются в доплатах, чтобы их пенсия соответствовала прожиточному минимуму. То есть при огромных бюджетных расходах и фискальных рисках цели не достигнуты. Это мощный сигнал, что надо что-то менять. При этом связи между взносами в пенсионную систему и будущими выплатами мы не видим вообще. Система вырождается и двигается к тому моменту, когда все, независимо от объемов взносов, будут получать минимальные пенсии. Это оставляет людей без стимулов и подрывает основы, на которых построена солидарная система. А демография только приближает тот момент, когда система утратит стабильность.

- Не очень оптимистичное будущее вырисовывается…

- Но правительство ведь начало работу над пенсионной реформой.

- В который раз… Что вы ожидаете увидеть в обновленной пенсионной системе?

- Во-первых, мы хотели бы увидеть восстановление связи между взносами в систему и размером пенсионных выплат. Во-вторых, мы ожидаем привязки пенсий к стажу. В-третьих, мы убеждены, что пенсии надо объединить, то есть устранить все "специальные" категории пенсионеров и привилегии. Система должна стать справедливой и простой, без исключений. Весь пакет изменений, предусмотренный пенсионной реформой, должен преследовать именно эту цель.

- Вы ничего не сказали о создании накопительного уровня пенсионной системы.

- Сейчас Украине необходимо решить проблемы с солидарным уровнем, на котором базируется вся система. До тех пор, пока солидарный уровень создает такое существенное давление на бюджет, говорить о втором уровне рановато. Все акценты сейчас надо сконцентрировать на решении проблем действующей системы. Сейчас Украина не готова. Но это не мешает правительству параллельно создавать предпосылки для второго уровня. Например, второй уровень нуждается в если не развитом, то по крайней мере в нормально функционирующем финансовом секторе, чем Украина пока не может похвастаться.

- Большинство реформ социальной сферы тормозится из-за отсутствия реальных сведений о гражданах, нуждающихся в реальных выплатах. Благодаря ВБ в Украине реализуется проект, который может этому помочь, - создание единой базы получателей социальной помощи. На каком этапе его внедрение сейчас?

- Прежде всего скажу, что доступ к четкой и прозрачной информации о тех, кому предоставляется социальная помощь, является чрезвычайно важным и основополагающим для принятия решений о будущих целевых выплатах гражданам. К сожалению, сейчас такая информация недоступна, и единой базы не существует. Вы правы, наш проект по модернизации сферы социальных услуг может помочь. Он создавался для того, чтобы решить ряд проблем по двум направлениям. Во-первых, создать базу данных, которая содержала бы всю необходимую информацию, данные о лицах, которым назначены государственные выплаты и пособия. Во-вторых, создать систему социальных инспекций, которые будут проверять, кто получает помощь, и вносить коррективы в случае выявления злоупотреблений и махинаций. Досадно, но проект до сих пор не реализован. Но работа ускорилась, и мы ожидаем, что эти базы данных заработают в 2019 г.

- Этот проект начат в 2014-м, а завершится он только в 2019-м. Чем оправданы такие темпы?

- Да, он начал воплощаться очень медленно. И это очень досадно, но сейчас мы видим некоторые сдвиги и делаем выводы, что темпы его реализации ускорятся.

- В Украине активно обсуждается монетизация льгот, прежде всего жилищно-коммунальных субсидий. База получателей государственных льгот была бы очень кстати.

- Не спешите. Если говорить о монетизации субсидий, то нужно понимать, что сначала необходимо провести монетизацию на уровне поставщиков, и только после этого переходить к монетизации субсидий на уровне домохозяйств. Если сразу начать с монетизации для конечных потребителей, то можно и не получить всех тех преимуществ, на которые обычно рассчитывают правительства. На мой взгляд, монетизацию для потребителей сдерживает только одно - отсутствие нормального учета. Домохозяйства не знают, сколько в действительности потребляют, и в большинстве случаев не могут влиять на потребление. Даже если они получат деньги и захотят их сэкономить, каким образом они это сделают при отсутствии нормальной системы учета? Их потребление привязано к метражу жилья, а не к реальным зафиксированным показателям. Они даже если захотят, не смогут повлиять на их сокращение. Мы поддерживаем монетизацию льгот на уровне домохозяйств, но в идеале она должна произойти уже после того, как в стране будет адекватный учет объемов потребления. Чтобы люди действительно могли экономить, если начнут это делать.

Соглашусь, единая база получателей социальных выплат также необходима при монетизации. Надо собрать данные о том, кто получает субсидии и на каких основаниях. Предоставление этой помощи, как и других, должно быть целевым. Сейчас около 7 млн домохозяйств получают субсидии, и мы знаем, что среди них есть вполне зажиточные семьи, которые ни в чем не нуждаются. При этом есть семьи, у которых средств не хватает, но субсидии они не получают.

- Поскольку мы уже затронули тему энергетики в некоторой степени, давайте поговорим о ней. Всемирный банк реализует целый ряд проектов в этой сфере, но он едва ли не единственный инвестор в секторе. На ваш взгляд, что сдерживает частные инвестиции?

- Правительство начало реструктуризацию энергетического сектора - повышение тарифов, упрощение предоставления субсидий, реформирование некоторых коммунальных предприятий, "Нафтогаза". Но мы должны помнить, что общая цель реформирования энергетики - усиление конкуренции и прозрачности. Это требует значительных изменений в законодательстве и упрощений в нормативной базе. Без развития конкуренции, внедрения прозрачных и понятных правил игры на рынке задействовать средства частных инвесторов будет очень трудно. Реформа стартовала, но надо сделать в разы больше, чем сделано, а темп должен быть в два раза выше. И это мнение не только Всемирного банка, но и остальных партнеров Украины.

- А какие еще, по мнению Всемирного банка, ключевые меры для укрепления банковского сектора следует принять Украине? Насколько эффективно идет процесс очищения украинской банковской системы, и какими должны быть последующие шаги?

- Очищение банковского сектора было впечатляющим. Надо отдать должное Национальному банку Украины за проделанную работу. Украина столкнулась с беспрецедентными махинациями в банковском секторе, и, к счастью, большая часть банковского бизнеса уже работает нормально. Но еще не весь сектор. По нашему мнению, полное очищение еще не произошло, и банковский надзор нужно укреплять. Кроме того, в секторе появились новые проблемы. Например, государственные банки, которые после национализации Приватбанка создали государственную монополию на рынке. Уже следует думать над тем, каким образом эту проблему можно решить. Государственная собственность в банковской системе такой, как сейчас, быть не может.

И наибольшая проблема, на наш взгляд, - это неработающее кредитование. Легко это сделать не удастся, на это требуется время, но без восстановления кредитования не стоит рассчитывать на рост экономики. Полагаться только на инвестиции не следует.