Почему не едет государственная машина?

Все два года, пока Чечетов стабильно голосовал на дороге (пропуская в ВР вал "реформаторских" законопроектов Банковой), президент Украины гнал на государственной машине, как сегодня выяснилось, в неизвестном направлении. Что сам рулевой публично и признал. Итак, экономические реформы провалены. Чиновники уличены в саботаже. Премьеру дан испытательный срок. Министру юстиции Лавриновичу поручено отладить двигатель и ходовую часть авто, руль которого предательски заклинило. Ну, не кру-у-у-тит-ся!!!!

Пока Банковая панически ищет крайних, а Кабмин берет под козырек, особо тонкие ощущения (судя по экспертным оценкам, размещенным на парламентском сайте) испытывают служащие ключевых подразделений аппарата третьего звена государственной власти - Верховной Рады. Разгребая законодательные завалы административной реформы, интеллигентные и начитанные специалисты нервно поправляют вздыбленные прически. Ну, или почесывают лысины. Ведь админреформа, по задумке идеологов Банковой, должна была оптимизировать государственный аппарат, стать первым этапом реформы государственного управления и ключом ко всем остальным реформаторским новеллам власти, а поди ж, стала гвоздем в известной крышке. Так почему главу государства так занесло? Почему вместо современного автомобиля с бортовым компьютером, где четко закреплены функции обеспечения безопасного и бесперебойного движения государственной машины, мы оказались в горбатом "Запорожце", за рулем которого сидит хоть и самоуверенный, но недисциплинированный и неумелый водитель-нарушитель.

На самом деле сегодня можно долго и горячо рассуждать о происходящих в государстве политических процессах, можно обвинять Януковича в приверженности избирательному правосудию и в обеспечении неуверенного, но стабильного дрейфа в сторону России. Однако разве мы не знали, что Янукович не Ющенко? Он не обещал нам демократии и свободы. А если и обещал, то мы уже знали цену словам... Зато - Янукович из "донецких", которые, согласно распространенному мнению, "умеют работать, а не болтать". Коллективисты-промышленники, хозяйственники-организаторы, игроки слаженной команды… И следует признать, что многие рассчитывали именно на это умение, на способность наладить работу и обеспечить процесс.

Надежда на создание действенной системы государственной власти без борьбы за полномочия, без распрей между президентом и премьером (от коих страна достаточно сильно устала за время правления Виктора Андреевича) многих примирила и с силовым возвращением к старой Конституции и с жесткой централизацией власти в руках нового президента. Бульдозер, каток (а именно этим словами чаще всего характеризовали политику команды Януковича) в подобном деле мог пригодиться. На данном этапе. Для того чтобы навести порядок. Указ президента Януковича об административной реформе (принятый в ночь на девятое декабря 2010 года) выглядел многообещающе. Речь шла о сокращении армии чиновников, об экономии государственных финансов, о четком разделении полномочий между органами государственной власти и еще много о чем, способном оказаться полезным для страны.

Процессу со старта обеспечили режим секретности, он так и остался закрытым и непрозрачным. Вспоминаю слова Александра Лавриновича, искренне удивившегося моей просьбе показать официальный документ, где была изложена концепция админреформы. С научным обоснованием, целями, задачами, сроками и результатами. "Я должен быть самоубийцей и очень не желать успеха реформе, чтобы дать вам возможность его опубликовать, - заявил министр-куратор в декабре 2011-го. - Если бы его кто-то видел, то мы бы не имели и того, что успели сделать за этот год. Люди просто получили бы возможность работать на опережение. Мы же, преодолевая сопротивление, перенося сроки, корректируя планы, все-таки осуществили прорыв. На сегодня, по меньшей мере, сделан серьезный шаг к оптимизации работы Кабмина как коллегиального органа. Из 36 членов правительства осталось 17. Более чем на 50% сокращен обслуживающий аппарат Кабмина". Тогда - через год после старта реформы, было заявлено также о создании стройной, с четко разграниченными полномочиями, подсистемы центральных органов власти (ЦОВ), включающей службы, агентства, инспекции, независимых регуляторов и органы со специальным статусом. Тогда же, опасающийся саботажа чиновников и министерств Лавринович, заявил: админреформа тесно связана с реформами местного самоуправления и административно-территориальной, и вместе с ними составляет глобальную горизонтальную реформу всей системы государственного управления.

В рамках административной реформы предполагалось три этапа. Первый касался оптимизации центральных органов власти. Второй - региональной организации территориальных органов государственной власти. Третий - реорганизации полномочий органов местного самоуправления. Важно уточнить, что на момент нашего разговора с Лавриновичем в 2011 году, Минюст активно готовил законодательное обеспечение второго этапа реформы. "В территориальных органах исполнительной власти будет в среднем сокращено 24% работников. Из 157 тыс. 142 человек останется 134 тыс. 389. Цифры не с потолка. Эксперты группы, которую я возглавляю, детально изучали все должностные инструкции, смотрели на их соотношение с нормативными актами высшего уровня. Было и живое общение с людьми - в Винницкой, Харьковской и Львовской областях. Кстати, многие чиновники признают, что десятилетиями выполняют абсолютно никому не нужную работу. Исходя из этого, был смоделирован каждый территориальный орган власти в оптимальной численности и структуре. Определены и те, которые должны быть вообще ликвидированы. Всю конкретику можно будет прочесть в указах президента и постановлениях правительства" - заявил тогда министр.

Не знаю, то ли все-таки власти не удалось сохранить тайну и враги реформы победили, то ли публичная тактика самой власти с ее же истинной стратегией не совпали, но сегодняшние результаты реформы государственного управления, включая и первый, и второй этапы административной реформы, мягко говоря, настораживают. Как вы понимаете, о местном самоуправлении и административно-территориальном устройстве теперь можно говорить или хорошо, или никак. Сначала президент торжественно похоронил регионы, придушив скудным бюджетом и такими же полномочиями. Потом после долгой имитации подготовки административно-территориальной реформы (руками наивных министров Яцубы и Близнюка), правильно настроил руку Чечетова в момент голосования за закон о добровольном объединении громад. (Документ мог дать толчок объединению проблемных городков и сел вокруг экономически развитых центров.) Ну, а затем, Виктор Федорович по традиции выступил на очередном Совете регионов с инициативой "безотлагательного перераспределения средств и полномочий между центром и регионами (в пользу последних, естественно. - Прим. авт.), а также поиска оптимальной модели административно территориального устройства государства". Ну, новички, возможно, после этого выступления гаранта и пошли листать Фрейда. Что же касается битых соратников президента, то они вежливо записали тезисы в блокнот.

На результатах админреформы, стоит остановиться подробнее. Ибо на каждом этапе этой ухабистой дороги (кстати, достаточно профессионально оснащенной дорожными знаками) наш водитель нарушил правила.

Первый этап: разворот запрещен

"Нам действительно на старте этой реформы удалось значительно сократить чиновничий аппарат. Но жизнь вносит свои коррективы, и ничего страшного в этом нет, - подтвердил правильный курс президентской реформы нынешний спикер ВР Владимир Рыбак в своем декабрьском интервью ZN.UA. - Украина весь период независимости, как и другие бывшие республики СССР, ищет свою эксклюзивную модель управления". Причем ищет практически на ощупь, сшибая не только те знаки, которые установлены предшественниками, но и свои собственные. В результате указа президента об админреформе-2010 аппарат центральных органов исполнительной власти (включая Кабмин и АП ) был "оптимизирован" удивительным образом. Если до сокращения штатов количество работников аппарата составляло чуть больше 19 тыс. человек, то сегодня чиновников на две с половиной тысячи больше!

Более того, назначение старого-нового правительства Азарова совпало с очередной реорганизацией Кабмина. Появились новые министерства. Но с какой стати? Что, обнаружен какой-то новый объект управления? Налоги и сборы, говорите? А как же налоговый кодекс, где четко указан субъект их регулирующий - Государственная налоговая администрация. А как же принятый, и подписанный президентом закон о бюджете, где утверждена статья для ГНАУ? Или потом его перекинут куда надо по решению ручного парламентского комитета?

У президента вообще нет права единолично менять систему центральных органов власти. Только премьер, на основании представления профильного министра, может инициировать перед президентом реорганизацию или ликвидацию министерства (ст.5 закона о ЦОВ). Ну, если увидит в этом объективную необходимость. Президент же, рассмотрев такую инициативу, принимает решение - в виде указа скрепленного подписью премьера и министра юстиции. То есть закон, абсолютно логично разделяет процедуру формирования персонального состава Кабмина (как индивидуальный акт) и процедуру реорганизации министерств (нормативный акт). Исключая какое бы то ни было ручное управление. Но Кабмин Азарова предусмотрительно отправили в искусственную отставку. Чтобы некому было писать эти ненужные представления? Для кого, спрашивается, сами законы принимали-то?

По схожему принципу формируются и другие органы центральной власти. Вот возьмем хотя бы Национальное агентство по вопросам госслужбы, как ключевой орган в контексте админреформы и образчик "стройной подсистемы ЦОВ". Мы о нем у Лавриновича еще в прошлом году спрашивали: что за монстр такой получился, объединивший в себе функции агентства, инспекции, службы и т.д. и т.п.? Министр-куратор реформы сам был в шоке от подобного "разделения" полномочий. Но ответственность за его создание с себя снял, апеллировав к "разным интересам и течениям во власти". В такой ситуации главе агентства г-ну Толкованову остается только посочувствовать: разрывается, видать, человек между интересами и течениями. Даже интервью не дает. Хотя, эти же "принципы" легли и в основу создания многочисленных (в том числе и специальных) органов центральной власти, которые сегодня конкурируют с министрами-кураторами, подчиняясь людям из ближайшего окружения президента или премьера (возьмите хотя бы Государственную службу Украины по лекарственным препаратам). Такая вот реформа.

И как тогда понимать указ гаранта Конституции от 9 декабря, который, по словам идеологов реформы, еще в 2010-м выстроил оптимальную систему центральных органов власти? Разворот же запрещен! Однако, когда речь идет о формировании системы самодержавной власти, опирающейся на личные, а не на государственные интересы, по-видимому, знаки не в счет. Что уже говорить о какой-то там конституционной логике? О графике ежегодных посланий президента, программ Кабмина, о синхронности бюджетного процесса? В общем, о четкой процедуре, позволяющей слаженно функционировать конституционному и стабильному административному государственному механизму.

Тем не менее, противоборство реформаторов с Конституцией, законами и здравым смыслом еще более ярко обозначилось на следующем отрезке пути административной реформы. Итак…

Второй этап: тупик

Интересно, что официальным застрельщиком процесса стал вовсе не Минюст. Который некогда, устами Лавриновича, заявил о предстоящем на втором этапе глобальном сокращении чиновников в регионах и разработке новой системы деятельности ТО (территориальных органов исполнительной власти). Формальным инициатором оказался народный депутат Юрий Мирошниченко. Он же - представитель президента в ВР. Масштабный человек: предложенный им пакет из семи законопроектов (№10218–24, по 300 (!) страниц каждый) вносил изменения в более чем 400 (!) действующих законов и касался организации деятельности всех территориальных органов министерств и ведомств. Власть, с одной стороны, почти до упора подкрутила гайки централизации (то есть Фрейда со стола не убираем). С другой, проявила чудовищную некомпетентность, которая, по сути, привела к коллапсу законодательной системы.

Аргументируем. По сути, с подачи Мирошниченко (точнее, Банковой), предложено отдать систему территориальных органов в ручное управление президенту. То есть, хочет гарант - реорганизует областную инспекцию, скажем, рыбнадзора, а вот экологическую службу вообще - ликвидирует. В любом регионе. Указом. Однако такой подход противоречит Конституции (ст.19) и закону о Кабмине, где черным по белому написано, что органы государственной власти, местного самоуправления… должны действовать на основании, в рамках и способом, определенными Конституцией Украины и законами. А об указах президента там ничего не сказано. Точнее сказано, что президент издает их на основе Конституции и законов. Точка.

Речь идет о ключевой конституционной норме, утверждающей незыблемость правового порядка в Украине. Так принято в любом нормальном государстве.

Лишая ТО статуса юридического лица (якобы хороший повод провести сокращения), и тем самым передавая ответственность за выдачу любой бумажки в центр, инициаторы новшеств ставят жирный крест на всей идеологии административной реформы. По логике, основной целью любого вменяемого государства является оказание населению качественных и доступных административных услуг. Возможности ведения бизнеса, приобретения квартиры, получения льготы, образования, медицинской помощи. Абсолютно очевидно, что чем ближе эта услуга к населению, тем она доступнее и качественнее. То есть если я живу в Красноармейске, то там же и должна не только в школу ребенка водить, но и быстро получить на руки любую справку. В принципе, для этого и существует государство с его центральными и территориальными органами исполнительной власти. Сбалансированное распределение полномочий позволило бы осуществить какие угодно реформы, и сотворить чудо государственного управления в нашей дикой стране. Банковая с парламентом сотворили чудо иного свойства.

"Пакет Мирошниченко" был направлен в парламент в марте 2012-го. В апреле силами ПР был принят в первом чтении и отправлен на доработку. Шесть месяцев болтался в комитетах. Общественность шумно возмущалась. В открытом доступе - масса публичных заявлений различных общественных организаций.

Теперь самое интересное. Пока депутаты "работали" над многотомным "пакетом Мирошниченко", в парламент поступали и принимались (!) законы схожего содержания, внесенные другими субъектами законодательной инициативы, в том числе Кабмином и Президентом. Вследствие чего вносились изменения в названия, структуру и полномочия тех же территориальных органов!

Все это время специалисты управлений ВР вынуждены были вносить технические правки "в пакет Мирошниченко", чтобы избежать принятия перекрестных изменений. О возможном законодательном кризисе было известно Минюсту. Он, впрочем, параллельно инициировал закон об упрощении процедуры регистрации земельных участков, где официально были закреплены территориальные органы Минюста. Кстати, в "пакете Мирошниченко" также закрепляется право Минюста сохранять ТО. Что, по мнению многих экспертов, выводит территориальные органы Минюста из сферы влияния указов президента и говорит об использовании двойных стандартов.

В октябре 2012-го го пакет внесли в зал. Глава комитета по вопросам экологии Анатолий Семинога выступил с предложением отклонить законопроект. Мартынюк обвинил Раду и министров в саботаже и заявил что, "если комитеты не обозначили позицию ко второму чтению и не подали сравнительных таблиц с поправками (а многие просто тянули время, очевидно, надеясь на здравый смысл власти), то голосуем в редакции первого чтения". Из семи законов только в два (№10218 и №10219, касающиеся Минэкологии и МВД) были внесены поправки. Да и те незначительные. Остальные были приняты в редакции первого чтения! Президент, разумеется, законы подписал.

В результате значительную часть из 400 затронутых законов фактически нельзя применить. ТО во многих отраслевых законах уже переименованы либо отсутствуют, отдельные статьи изъяты. В некоторых случаях наложить нормы из "пакета Мирошниченко" невозможно по техническим причинам. Выделить кусок земли сегодня нельзя - органа с соответствующим названием нет. Кораблю разрешить плавание нельзя - кодекс мореплавания заклинило.

И здесь, речь уже идет даже не об антиконституционной идеологии принятых новелл. Власть не смогла организационно обеспечить выполнение своего же технического задания! Нынче Минюст в авральном порядке готовит 300 страниц новых изменений. Которые якобы должны откорректировать ситуацию. А ВР продолжает параллельно принимать перекрестные законы.

Господа пассажиры, о каких вообще реформах нам рассказывают?! Если они даже не в состоянии обеспечить себе инструмент для их проведения. Эй, вы рулите без рук. Впереди - тупик!

Мы обратились с вопросами и в АП и в Минюст. Где концепция? Кто отвечает за ее реализацию? Покажите документ?

Почему президент подписал заведомо неконституционные законы? (см. тексты информационных запросов).

АП деликатно перевела стрелки на Александра Лавриновича (см. ответ).Последний оказался в отпуске. Его заместитель - на больничном. Руководитель аппарата отказался давать какие бы то ни было ответы.

А почему собственно? Потому что официальной концепции реформы просто нет. Как не оказалось у реформы и единого центра. А цель свелась к банальной люстрации чиновников и продвижению своих людей на нужные должности.

Ситуация зафиксировала еще и глубокий кризис всей системы власти. Проблемы - везде:

- в АП, где, как выяснилось, никто не контролировал проведение админреформы;

- в Кабмине, который плодил параллельные законопроекты, не зная, что вообще на белом свете делается. Видимо, для этого и следовало в рамках админреформы ликвидировать правительственные комитеты, где законопроекты проходили необходимый фильтр;

- в Минюсте, где обнаружилась не вполне понятная двойная игра: там отвечают за реформу, но не уполномочены отвечать за "интересы и течения во власти".

- в Верховной Раде, окончательно превратившейся в некомпетентного подручного некомпетентных президента и Кабмина.

Приехали, что называется. Довезли "без шума и пыли".