Гибридный "евроремонт" Донбасса

Сколько денег нужно на восстановление Донбасса? Вопрос типа - "сколько стоит килограмм еды?", поскольку считать можно разное и по-разному.

Если только на восстановление инфраструктуры, то сумма, по отчетам международных доноров, потянет на 1,5 млрд долл. США. А можно калькулировать малообъяснимое "полное возрождение экономики региона", и тогда сумма возрастет на порядок. А то и больше, если считать по принципу "от обеда до забора". Поэтому вице-премьер Геннадий Зубко называет 15 млрд долл. США, а донецкий губернатор Павел Жебривский - 20 млрд. Пока члены правительства считают и неспешными довоенными темпами принимают решение, сотни миллионов евро и долларов, миллиарды гривен уже осваиваются на Донбассе. Средства на восстановление и развитие инфраструктуры, на помощь его жителям поступают из разных источников - из государственного и местных бюджетов, от международных доноров и по Плану гуманитарного реагирования ООН. Это гранты и безвозвратная помощь, а также кредиты, которые нужно будет возвращать.

При этом единого центра аккумуляции этих средств, единого центра координации их использования и контроля (как, собственно, и единого плана восстановления инфраструктуры Донецкой и Луганской областей) нет. Данные об объемах финансирования донорских программ находим на сайте Министерства по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц (МинВОТ), на портале Open Aid Ukraine Министерства экономического развития и торговли, где есть информация о действующих и уже завершенных проектах международной помощи на всей территории Украины и в регионах. В этом году в Минэкономики зарегистрированы около десятка новых проектов, которые реализуются в Донецкой и Луганской областях, на общую сумму 20,15 млн евро.

В отчетах правительства за два последних года также есть данные о средствах, привлеченных на восстановление инфраструктуры Донбасса, о разных программах помощи переселенцам и пострадавшим жителям региона.

В 2015 г. правительство Арсения Яценюка, согласно данным отчета, привлекло около 1,3 млрд евро. Ниже - самые крупные из привлеченных сумм:

- 200 млн евро на восстановление инфраструктуры Донбасса и решение проблем внутренне перемещенных лиц - от Европейского инвестиционного банка (кредитная программа);

- 500 млн евро на финансирование госбюджета и проектов, направленных на восстановление и модернизацию инфраструктуры Востока Украины в сфере транспорта, энергетики, теплоснабжения, энергоэффективности, водоснабжения, водоотвода, социальной инфраструктуры, восстановления и строительства жилья, - от правительства ФРГ (несвязанный финансовый кредит);

- 104,1 млн долл. США в поддержку населения, пострадавшего от конфликта в Украине (26 проектов международной технической помощи от правительств США, Японии, Швеции, от ЕС и ООН);

- 242 млн евро как гуманитарная помощь для пострадавших из восточных регионов Украины и перемещенных лиц - от ЕС и его государств-членов;

- 158,2 млн долл. США на реализацию Плана гуманитарного реагирования ООН.

В 2016 г. правительства Арсения Яценюка и Владимира Гройсмана "для восстановления социальной устойчивости, развития мира и общественной безопасности" привлекли 126,8 млн долл. США. Доноры и типы помощи в отчете правительства не указаны, однако перечислены направления использования и суммы:

- восстановление социальной сплоченности и укрепление устойчивости - 
33,7 млн долл. США;

- защита групп населения, пострадавших вследствие конфликта  - 20,5 млн долл. США;

- психосоциальная поддержка групп населения, пострадавших вследствие конфликта, -  28,4 млн долл. США;

- восстановление общественной безопасности -  44,3 млн долл. США.

Кроме этого, по Плану гуманитарного реагирования ООН на 2016 г., доноры выделили 97,8 млн долл. США, а Международный комитет Красного Креста предоставил гуманитарную помощь на сумму около 62 млн долл. США.Таким образом, за 2016 г. на восстановление инфраструктуры и помощь людям доноры предоставили 286,6 млн долл. США.

Таким образом, сумма привлеченных правительством в 2015–2016 гг. средств иностранных доноров (1,3 млрд евро и 286,6 млн долл. США) уже перевалила за 1,5 млрд долл. США, в которые общая миссия ЕС, ООН и Всемирного банка оценила ориентировочный объем финансовых нужд на выполнение Программы "Восстановление и развитие мира в восточных регионах Украины". Этих средств должно было бы хватить на финансирование трех компонентов целевой программы: инфраструктура и социальные услуги; восстановление экономики и социальная устойчивость; развитие мира и общественная безопасность. Реализовать ее должны в пяти областях (формула 2+3) - Донецкой, Луганской и областях, где поселилось больше всего перемещенных лиц (Днепропетровской, Харьковской, Запорожской).

В сентябре прошлого года в интервью ZN.UA глава МинВОТ Вадим Черныш, разъясняя концепцию этой будущей государственной, но финансируемой донорами программы, анонсировал важные для ее успешной реализации меры: создание мультитрастового фонда восстановления Донбасса, утверждение целевой государственной программы и запуск открытой онлайновой платформы, которая будет аккумулировать информацию обо всех привлеченных на восстановление Донбасса средствах (донорских и государственных), позволит контролировать ход реализации проектов, их исполнителей и фиксировать результаты. Ни одна из них на сегодняшний день не выполнена. Государственная программа не утверждена. Меморандум о создании целевого фонда многих партнеров представители правительства, ООН и Всемирного банка подписали еще в октябре 2016-го, однако фонд не функционирует до сих пор, хотя необходимые для него запуска 2 млн долл. США нашли - их в равных частях предоставили правительства Швеции и Канады. Не реализована до конца и идея создать онлайн-ресурс, который, как надеялся министр, позволит видеть картину восстановления Донбасса в целом, получать информацию от всех доноров, реципиентов и исполнителей и предоставлять ее обществу. И, самое главное, само Министерство по вопросам оккупированных территорий как ответственный исполнитель государственной программы должно было бы мониторить реализацию всех проектов. Портал экономического и социального восстановления Донбасса (так называется ресурс, аккумулирующий информацию по всем проектам) в министерстве обещают активировать в ближайшие месяцы: он фактически готов, имеет большой массив информации - вплоть до снимков построенных объектов. Но пока что собирать информацию о том, как и кем тратятся средства при восстановлении инфраструктуры Донбасса по разным программам и из разных источников, приходится вручную. И не только журналистам. Как свидетельствуют первые исследования, усилия того стоят.

разрушения донбасс

"Лишние" деньги

В июле 2016-го бюджеты Донецкой и Луганской областей получили около 3,8 млрд грн. Что это за деньги? Это остатки средств, которые были на казначейских счетах органов местного самоуправления населенных пунктов, оказавшихся на неподконтрольной правительству территории Донбасса. В июне 2016 г. ВР Украины внесла изменения в Бюджетный кодекс (подпункт 4 пункта 24 раздела VI "Заключительные и переходные положения"), по которым временно, до возвращения этих населенных пунктов под контроль Украины, остатки средств местных бюджетов будут зачисляться в специальный фонд областных бюджетов Донецкой и Луганской областей. По закону их следует использовать на восстановление объектов социальной и транспортной инфраструктуры, жилого фонда, систем обеспечения жизнедеятельности (включая их содержание) и социально-экономическое развитие Донецкой и Луганской областей. Перечни таких объектов утверждают областные военно-гражданские администрации по согласованию с комитетом ВР Украины по вопросам бюджета.

Уже в следующем месяце Казначейство перечислило остатки средств местных бюджетов: Донецкая область получила 2,84 млрд грн, Луганская - 1,029 млрд. Тогда же главы ОВГА своим распоряжением утвердили Перечень объектов и мер, на которые должны пойти полученные средства, и согласовали их с парламентским бюджетным комитетом. Донецкий перечень к началу года насчитывал 584 объекта, луганский - 151.

Со времени перечисления миллиардов идет уже десятый месяц, но, как свидетельствуют данные, полученные ZN.UA в МинВОТ, их, мягко говоря, не спешат тратить. На конец прошлой недели в Донецкой области средства специального фонда использовали лишь на 13,8% (кассовые расходы составляют 414,5 млн грн), в Луганской - на 21% (216,1 млн грн). То есть львиная доля средств, перечисленных двум прифронтовым областям, имеющим огромную потребность в восстановлении социальной, транспортной инфраструктуры и жилого фонда, лежит почти без движения!

грязь дорога грунтовка

Когда такая неутешительная картина вырисовалась в конце прошлого года, Кабинет министров (с подачи МинВОТ) распорядился создать межведомственную комиссию, дабы проанализировать эффективность и целевое использование средств спецфонда областных бюджетов. Комиссия, в которую, кроме специалистов министерств и ведомств, вошли сотрудники Нацполиции и СБУ, работала почти два месяца. Как сообщили ZN.UA члены комиссии, следствием стало назначение аудиторских проверок и ряд уголовных производств, открытых по выявленным фактами завышения стоимости работ и материалов, невыполнения работ, о которых отчитались как о выполненных, а также по признакам должностных преступлений областных и городских чиновников и т.п.

Примечательно, что выводы межведомственной комиссии не афишировались, а сам факт ее работы многие воспринимали как очередное обострение холодной войны между министром Вадимом Чернышом и председателем Донецкой ОВГА Павлом Жебривским. Причиной этого противостояния называют и столкновение амбиций особо приближенного к президенту губернатора и министра, усилиями которого на Донбасс заводились международные донорские программы; и борьбу за пульт диспетчера потока ресурсов; и состязание разных опытов управления. Общественность, конечно же, заинтересована в том, чтобы эта уже публичная конкуренция чиновников служила улучшению качества их работы, чтобы средства (особенно кредитные и бюджетные) не тратились на "ремонт провала", а каждая копейка шла по назначению и прозрачно.

Итак, почему 3,8 млрд грн оказались не по зубам властям региона, нужды на восстановление которого члены правительства и губернатор Донетчины озвучивали в 15–20 млрд долл. США? В выводах межведомственной комиссии, приведенных в ответе МинВОТ на информзапрос Центра журналистских расследований, одной из причин неиспользования средств названа неоправданная централизация управления проектами, включенными в перечень объектов в Донецкой области. О чем речь?

По словам собеседников ZN.UA - членов комиссии и мэров городов Донбасса, - после того как на местах сформировали списки объектов инфраструктуры, нуждавшихся в первоочередном ремонте или реконструкции, из Донецкой ОВГА поступило указание заменить часть объектов. Среди рекомендованных вариантов на замену была, например, реконструкция центральных площадей городов и райцентров (подробнее об этом ниже). Потом было совещание, где мэрам якобы настоятельно рекомендовали принять решение о передаче полномочий заказчика работ по перечням объектов департаменту капитального строительства Донецкой ОВГА. И местные советы веером такие решения приняли. За два месяца, как говорят члены межведомственной комиссии, департамент капстроительства ОВГА смог провести 13 тендеров: "Больше они физически не могли организовать и провести, потому что там работают всего 26 человек. После этого количество заказчиков работ увеличили до пяти структурных подразделений Донецкой ОВГА".

На сотрудников департаментов, кроме обычных обязанностей, "упали" почти 80% заказов работ (458 из 584 объектов Перечня). Понятно, что оперативно и качественно выполнить эту дополнительную работу специалисты департаментов ОВГА не могли, даже если бы работали 24/7/12.

"При этом не были использованы возможности органов местного самоуправления, в структуре которых есть подразделения, способные обеспечить выполнение функций заказчика на местах, поскольку они имеют в штате соответствующий персонал, опыт работы и несут ответственность перед местной громадой, что особенно актуально на фоне проведения реформ по децентрализации властных полномочий. Такими способными громадами являются, например, громады Бахмута, Краматорска, Мариуполя, Славянска, Покровска и др." - читаем в заключении комиссии, приведенном в ответе МинВОТ.

Однако часть депутатов Краматорского горсовета (а на этот город была распределена самая большая сумма средств спецфонда), не согласившись с передачей департаменту ОВГА полномочий заказчика работ, инициировала обращение в суд, требуя отменить решение совета как незаконное. В первой инстанции дело выиграли, но апелляционная это решение отменила, а Высший админсуд оставил постановление без изменений.

"Указанные обстоятельства и массовость решений местных органов власти может свидетельствовать об определенном влиянии Донецкой ОВГА на принятие ими решений по передаче полномочий заказчиков работ", - намекают в МинВОТ на давление на местные советы со стороны обладминистрации. Да и Павел Жебривский признает прямо - это было его решение.

"Мы сознательно взяли функции заказчика работ по этим деньгам на департамент капитального строительства ОВГА. К сожалению, последние 20 лет в Донецкой области, кроме Донецка, ничего не строилось. Управления капитального строительства в городах и районах фактически расформированы, поэтому этого для эффективного использования средств и правильных направлений я утвердил решение определить единственным заказчиком работ областной департамент капитального строительства, департаменты базовых отраслей экономики, департамент ЖКХ и Службу автодорог, которая подчинена не мне, а Киеву. Для того чтобы устранить коррупционные риски, была определена модель: проектно-сметную документацию (ПСД) заказывает муниципалитет (если он знает, что не получит денег, то у него нет искушения завысить стоимость работ), а департаменты выставляют заказы на ProZorro. То есть я развел их функции. Это отвечает букве закона, и я считаю, что мое решение приведет к большей эффективности использования этих средств", - говорит Павел Жебривский.

Однако цифры - вещь упрямая, и они показывают, что в Луганской области, где ОВГА не замкнула на себе полномочия заказчика, работы по реализации инфраструктурных проектов ведутся значительно интенсивнее: на момент завершения правительственной проверки использование средств спецфондов составляло 7% в Донецкой области против 13,9 в Луганской. Собственно, и замечания межведомственной комиссии относительно проведения тендеров касаются преимущественно Донецкой ОВГА. Павел Жебривский усматривает в этом проявление предвзятости со стороны МинВОТ: дескать, проблемы в об-ластях одинаковые, а претензии в основном к нему. Но в состав комиссии входили не только представители "недружественного" министерства, та же Государственная аудиторская служба проверяла структурные подразделения Донецкой ОВГА именно как распорядителей средств спецфонда. Проанализировав 194 процедуры закупки, проверяющие обнаружили нарушения в 85-ти. По заключениям аудиторов, больше всего средств - на общую сумму почти 456,5 млн грн - не использовано из-за необходимости доработки ПСД, недостатков при ее оформлении или же из-за отсутствия положительных экспертных отчетов; 113,9 млн - из-за нарушений в ходе торгов; 252,6 млн грн - из-за того, что производители работ не владеют достаточной материальной базой, из-за возникновения судебных споров и рисков заключения договоров субподряда и т.п.

Губернатор категорически не согласен с упреком, что ОВГА, взяв на себя полномочия местных советов, просто "не потянула" такой объем работы. Жебривский уточняет, что использование средств спецфонда в области уже достигло (на конец минувшей недели) 17% (429 млн грн) и каждый день будет расти.

"Строительство - это не базар, куда пошел и купил какие-то вещи. На реализацию строительного проекта идет минимум от полгода до года. К сожалению, министерство, которое приехало с проверкой, не спросило, какие проблемы есть в области и чем оно может помочь, а приехало искать черную кошку в темной комнате, где ее не было. Но что в самом деле сказано правильно, это то, что муниципалитеты плохо подготовили проекты и их приходится переделывать. Другая проблема - нежелание крупных строительных компаний здесь работать, а я очень хотел бы увидеть нормальную киевскую компанию, которая пришла бы сюда работать", - говорит губернатор. А на реплику, что среди регулярно получающих подряды компаний, есть и киевские, уточняет: "Но не из первой десятки".

Мир дворцам, война хатам?

Знакомство с перечнями объектов в городах и районах, которые предлагали местные власти, но не утвердила ОВГА, предложив взамен самые дорогие, выводит на версию, что преимущество предоставлялось крупным, хоти и не критически нужным объектам, на которых можно было бы быстро освоить большую сумму, а возможно, и хорошо заработать.

Напомню, что в Бюджетном кодексе прямо определено, на какие нужды должны тратиться деньги спецфондов: на восстановление социальной и транспортной инфраструктуры, жилого фонда, систем обеспечения жизнедеятельности и социально-экономического развития областей. Согласитесь, сооружение административного здания в Бахмуте за 37 млн грн или капитальный ремонт здания исполкома в Мариуполе за 34,3 млн, так же, как и установление камер видеонаблюдения в Угледаре за 16,6 млн, трудно отнести к таким нуждам. Особенно, если принимать во внимание критическое положение с водоснабжением, обеспечением жильем, предоставлением медицинских услуг (специализированные клиники с оборудованием и врачами остались в оккупированных областных центрах) и тысячи километров разбитых войной дорог и улиц.

Еще труднее понять появление в Перечне такого объекта, как реконструкция физкультурно-оздоровительного комплекса с искусственным льдом в Краматорске за 54 млн грн. Тендер на эти работы уже проведен - победителем стало ООО "Строительная компания Крамгорстрой". Оно уже не раз привлекало внимание СМИ, и не только из-за завидной "везучести" на тендерах, которую легко было объяснить до Революции Достоинства. Совладелицей строительной компании является невестка бывшего донецкого губернатора, со временем министра Регионразвития и нардепа-регионала Анатолия Близнюка - Елена Близнюк. Ледовый комплекс будут строить рядом с парком отдыха им. Пушкина, на реконструкцию которого эта же компания в прошлом году получила из городского бюджета 23 млн грн. "Наші гроші" напоминают, что раньше соучредителем компании был Максим Ефимов, тогда гендиректор ПАО "Энергомашспецсталь" (ЭМСС), где членом наблюдательного совета является Сергей Близнюк - сын Анатолия Близнюка. С 2014 года Ефимов - народный депутат-мажоритарщик, пополнивший фракцию Блока Петра Порошенко. Как говорится, звезды сошлись.

У ледового дворца в Краматорске есть объект-близнец по сумме: копейка в копейку, ровно 54 млн грн, зарезервировано под строительство бассейна H₂O Classic. Для сравнения: смета так называемой опорной школы, по словам мэра Славянска, составляет 40 млн грн. Конечно, это чудесно, что у жителей Краматорска будет крутой каток и современный бассейн. Но какая острая необходимость в строительстве таких дорогих объектов в то время, как тысячам людей негде жить? Павел Жебривский говорит, что выбор этих дорогих объектов был за местной властью.

"Городам были выделены финансовые ресурсы, и они сами определяли, какие объекты в пределах этих ресурсов строить. Такая ситуация. Спрашиваете, нужны ли эти объекты? Нужны, и этот (ледовый дворец. - Ред.) тоже", - говорит Жебривский.

Губернатор критикует комиссию за ее замечания относительно строительства таких объектов в то время, когда у людей нет денег на восстановление жилья (в Славянске, например, 1,5 тыс. поврежденных домов). Говорит, что в министерстве не знают законодательства.

"Закон запрещает мне восстанавливать частное жилье, запрещает на линии размежевания проводить строительные работы и выделять на них деньги. Ни в Марьинке, ни в Красногоровке, ни в других населенных пунктах на линии столкновения я не имею права строить. Жилой фонд, относящийся к коммунальному имуществу, даже там, где есть обстрелы, - восстанавливается. Пусть министерство внесет законопроект, который позволит мне восстанавливать частное жилье. Сегодня восстанавливаем дома в Авдеевке, и я, хоть в бюджете деньги есть, прошу предприятия закупать строительные материалы, потому что не имею права использовать финансовый ресурс на частное жилье", - говорит Жебривский.

Объяснение логичное и базируется на норме закона, но есть (и не одно) "но". Во-первых, Авдеевка как раз и открывает Перечень населенных пунктов, расположенных на линии столкновения. Во-вторых, закон не запрещает строить временное жилье для жителей частных домов, поврежденных после обстрелов, или переселенцев. Восстановление зданий и жилья в населенных пунктах на линии столкновения содержится в перечнях других программ - государственной и донорских. Например, в Плане гуманитарного реагирования ООН на 2017 год (Кластер жилья) предусмотрено предоставление срочной помощи новым ВПЛ и населению в зонах риска, а также поиски переходных решений для уязвимых групп, которые не могут себя обеспечить или самостоятельно отремонтировать поврежденное жилье. В планах партнеров Кластера жилья - проведение неотложных аварийных ремонтов в изолированных районах, где продолжаются активные боевые действия, и в перечне таких - населенные пункты на линии столкновения, причем по обе стороны. На этот год потребность Кластера жилья определена в пределах 33,8 млн долл. То есть возможности есть - нет координации.

И еще один важный момент. Павел Жебривский опровергает информацию о назначении по результатам работы комиссии новых аудиторских проверок ("никаких аудитов не проводится") и открытии уголовных производств. Он говорит, что уголовных производств нет - было только "внесение информации в Единый реестр досудебных расследований, а о подозрении никому не сообщено".

Если это правда, то это весьма интересная ситуация, поскольку, во-первых, каковы же тогда последствия проверки межведомственной комиссии, обнаружившей большое количество нарушений? А во-вторых, уголовные производства были открыты по признакам должностных преступлений и действий чиновников ОВГА, которые непосредственно распоряжаются миллиардами средств. Одно из них было открыто по признакам преступления, предусмотренного ст. 364 УКУ и касалось заговора должностных лиц ООО "Укрремстрой-К" (одной из "везучих" на донецких тендерах киевских компаний) и директора департамента капитального строительства ОВГА относительно признания победителя в тендере на капитальный ремонт Константиновской ООШ на сумму 12 млн грн и присвоения средств, "сэкономленных" благодаря завышению объемов выполненных работ и использованию более дешевых материалов. Еще два уголовных производства были открыты по признакам преступления, предусмотренного ст. 366 УКУ, и также касались должностных лиц областного департамента капстроительства - и тоже за злоупотребления в ходе ремонта школ. Нарушения аналогичные - акты о выполнении работ подписаны, а работы в полном объеме не выполнены. Если уголовных производств нет, как говорит губернатор (а они ведь были - есть их номера!), то почему или по чьей воле они закрыты?!

25% проектов, по словам Жебривского, даже не начинали реализовывать, потому что муниципалитеты до сих пор не разработали проектно-сметную документацию, хотя по настоянию некоторых народных депутатов на это была выделена довольно крупная сумма. "И это ключевая проблема, потому что нет проектных институтов, строительная отрасль развалена", - говорит глава Донецкой ОВГА.

А еще он говорит, что предложил руководителю комиссии самому осуществить хотя бы один проект, чтобы тот понял, почему так получается. Интересная идея! Я бы советовала проверяющим из МинВОТ согласиться на предложение Павла Жебривского. Не буквально, конечно, поскольку это противозаконно, но выбрать какой-нибудь из строительных проектов для углубленного мониторинга, чтобы отследить все этапы, найти узкие и скользкие места, посмотреть изнутри и на основе анализа подготовить рекомендации, проекты правительственных решений или изменений в законодательство. А возможно, и заявления в правоохранительные органы.

Сегодня уже очевидно: чтобы "евроремонт" Донбасса состоялся, нужен профессиональный и тотальный общественный контроль, в частности и самих местных громад. Первым шагом к этому должно стать открытие информации обо всех проектах и программах, которые реализуются в Донецкой и Луганской областях, а потому доступ к порталу Министерства по вопросам временно оккупированных территорий должен быть открыт как можно скорее.

Этой публикацией ZN.UA начинает цикл материалов о восстановлении Донбасса и реализации программ и проектов по "развитию мира" и помощи ВПЛ по всей Украине, мониторинг которых намерены осуществлять несколько общественных организаций и медиапроектов.