Тенизация вместо легализации

То, что азартный бизнес в Украине уже давно требует легализации путем принятия соответствующего нормативного акта на уровне закона, ни у кого не вызывает сомнений. Нашествие нелегальных игорных заведений, заполонивших улицы украинских городов и продолжающих работать с момента запрета игорного бизнеса, несмотря на бойкие рапорты правоохранительных органов об их закрытии, похоже, не замечают только сами правоохранительные органы. Азартный бизнес продолжает существовать в несколько меньших, чем до запрета масштабах, однако в не менее прибыльных условиях.

А ведь согласно Закону "О запрете игорного бизнеса в Украине" законопроект, регулирующий азартную игру, должен был быть разработан Кабмином не позднее сентября 2009 г. и представлен на рассмотрение парламента. Однако азартный бизнес оказался слишком болезненной и неудобной темой для отечественного законодателя. Несмотря на обилие законодательных инициатив, рынок до сих пор продолжает пребывать на нелегальном положении. Так или иначе, но необходимый азартному рынку баланс государственных и бизнес-интересов до сих пор не найден. И все заинтересованные стороны, похоже, еще долго будут ломать копья вокруг вожделенного источника обогащения.

Это нормально, что модель устройства такого высокорентабельного вида деятельности, как игорный рынок, является предметом противостояния различных групп лоббистов. Ведь все подобные виды деятельности находятся в сфере интереса крупного капитала, который, как известно, не остановится ни перед какими преградами, стремясь к 300% прибыли.

Именно интересы крупного капитала, заинтересованного в азартном бизнесе, не дают возможности сегодня его легализовать в форме и в объеме, максимально приемлемом для общества. Ведь задачи правового регулирования азартного рынка в развитых государствах состоят в том, чтобы не стимулировать, но ограничить его развитие, обеспечить возможность минимального удовлетворения спроса населения на азартную игру таким образом, чтобы оградить граждан от негативного ее влияния, ну и заодно, конечно, пополнить государственный бюджет за счет прибыли от азартной игры.

На самом деле, все возможные модели организации игорного рынка были давно испробованы в цивилизованном мире. Методом проб и ошибок были выведены оптимальные способы организации рынка. К таковым относятся: (1) проведение азартной игры монопольно одним оператором (напр., Австрия, Финляндия, Швеция); (2) проведение азартной игры операторами на основании концессии, выданной государством; (3) проведение азартных игр в пределах ограниченной территории (Португалия, США, Россия). Для Украины, в качестве ориентира, Законом "О запрете игорного бизнеса в Украине" была выбрана последняя модель, хотя она наименее распространенная в мире. Но даже установленный законом ориентир не смог реализоваться в тексте конкретного нормативного акта на протяжении 3,5 лет с момента запрета игорного бизнеса.

Однако в том менее всего следует винить отсутствие законодательных инициатив в данной сфере. Законопроект н.д. О.Царева в неизменном виде несколько раз представал свету. Последний раз документ практически в неизменном виде был внесен в ВР в феврале 2013 г. Он предлагает легализовать азартные игры в казино, расположенных в пятизвездочных отелях (количество номеров не менее 60) на территории Украины, а также в трех- и четырехзвездочных отелях на так называемых курортных территориях. Законопроектом также легализуются интеллектуально-коммерческие игры и букмекерские конторы.

Надо сказать, инициатива не лишена существенных недостатков, к коим, в первую очередь, следует отнести масштабы легализации азартного бизнеса. Необоснованной является легализация букмекерской деятельности на территории всей страны. Этот вид азартного бизнеса наносит обществу не меньший вред, чем игровые автоматы, и имеет чуть менее испорченный по сравнению с последними имидж, лишь исходя из того, что объективно ограничивает свое распространение не всеми игроками, а только ценителями спорта. Разрешение на проведение букмекерских игр на территории всего государства фактически нивелирует какие-либо другие ограничения на азартный бизнес, предлагаемые законом, т.к. создаст предпосылки для массового распространения азартных игр. Ведь ставки в букмекерской игре можно принимать абсолютно на все, значительно расширяя круг их потенциальных потребителей. Таким образом, легализация букмекерской игры возможна только в пределах тех же помещений, где разрешается организация казино. По таким же основаниям неприемлемой является легализация интеллектуально-коммерческих игр в электронном виртуальном клубе, ведь использования сети Интернет для распространения азартных игр практически мгновенно способно превратить игру в массовую.

Теперь о гостиницах. Организация казино в пятизвездочных отелях вполне обоснована и содержит в себе несколько позитивов. Во-первых, это доходы бюджета от проведения игр. Во-вторых, развитие гостинично-туристического комплекса Украины класса "luxury", ведь возможность открытия казино в дорогом отеле станет неплохим стимулом для инвесторов. В-третьих, высокий класс отеля, сервиса и, надо полагать, ставок игры в достаточной мере предохранят от негативного влияния казино наиболее незащищенные малообеспеченные слои населения, риск разорения для которых вследствие азартной игры крайне высок. При этом на территории таких казино могут быть разрешены не только цилиндрические и картежные игры, но также и игровые автоматы (полностью запрещенные законопроектом) и букмекерские конторы, строго ограниченные территорией заведения.

Конечно, для таких заведений необходимо установить несколько ограничений, не позволяющих создание на базе одного отеля слишком больших казино. На уровне закона следует также ввести некоторые требования к организаторам азартных игр насчет финансового состояния, квалификации персонала. Необходим запрет на игру лиц младше 21 года, нужны условия идентификации и регистрации игроков, направленные на противодействие использования казино для отмывания грязных денег.

Отдельное внимание следует обратить на плату за лицензию. Лукавство авторов законопроекта состоит в том, что достаточно большой платеж за лицензию в размере 40 млн грн вносится организатором игры не сразу, а на протяжении всего срока действия лицензии равными частями, что значительно смягчает финансовое обременение организатора игры. Однако такой подход противоречит правовой природе административного сбора за выдачу лицензии и ставит в зависимость ее уплату от успешности бизнеса организатора игры. Без всякого сомнения, плата за лицензию должна вноситься единовременно перед ее получением и не зависеть от дальнейшей работы казино.

Таким образом, с учетом указанных оговорок, идея легализации азартных игр в пятизвездочных отелях, которых, кстати, сегодня насчитывается чуть более 20, является абсолютно здравой и обоснованной. По этим же вышеуказанным причинам разрешение проведения азартных игр в гостиницах с тремя и четырьмя звездами, пусть и в пределах курортных зон, противоречит целям правового регулирования отрасли. Ведь в Украине с ее крайне несовершенной системой сертификации отечественных отелей, а также широкой географией курортных зон такое разрешение приведет к легализации азартных игр на территории всего государства, возвратив ситуацию, существовавшую до запрета азартного бизнеса в 2009 г. Возможно, по примеру развитых государств Европы, общины отдельных курортных зон могут принимать решение об организации казино в гостиницах класса ниже пяти звезд. Но такие решения должны приниматься на местных референдумах и проходить процедуру согласования на уровне центральной власти по каждому отдельному казино.

В отличие от автора законопроекта Министерство финансов Украины на протяжении более трех лет с момента запрета азартного бизнеса не смогло разродиться ни одной законодательной инициативой в данной сфере. Надо полагать, чиновников вполне устраивает существование нелегального азартного бизнеса, приносящего значительный вред не только украинскому бюджету, но и обществу, стимулируя развитие коррупции и организованной преступности.

В то же время Минфин значительно оживился в сфере регулирования лотерейного рынка, который лишь несколько месяцев назад получил регулирующий его закон. Так или иначе, в феврале сего года свет увидела новая законодательная инициатива чиновников Минфина об отмене недавно принятого закона "О государственных лотереях в Украине", согласованного в свое время министерством, и (внимание!) о введении моратория на выдачу лицензий на выпуск и проведение лотерей.

В этом контексте примечательно, что Министерство финансов предусматривает в Законе "О государственном бюджете на 2013 год" отчисления в государственный бюджет от проведения лотерей в размере только 864,4 тыс. грн. И это при том, что в 2012 г. бюджет заработал на трех операторах лотерей более 300 млн грн, а только за январь 2013-го отчисления составили более 30 млн грн, уже превысив запланированную Минфином сумму. Что в этом: халатность чиновников, попытка утаить доходы бюджета в обход бюджетного законодательства? Ситуация проясняется, если принять во внимание то, что лицензии на выпуск и проведение лотерей заканчиваются у всех операторов в феврале - марте 2013 г. Фактически Минфин не может отказать в выдаче лицензий действующим операторам, ведь они соответствуют всем требованиям закона, в том числе и нашумевшему в свое время откровенно лоббистскому требованию о десятилетнем стаже работы на рынке лотерей, проведенному в текст лотерейного закона, надо полагать, самими операторами.

Таким образом, Минфин остается на обочине такого интересного, с точки зрения любого чиновника, процесса, как выдача лицензии оператору лотерей, которая к тому же выдается бессрочно. Это возмутительное обстоятельство и породило прилив законотворческой активности, которая, как уже отмечалось, никогда ранее не была присуща Министерству финансов в этой сфере. Ведь министерство с октября 2012 г. не смогло привести даже собственные нормативные акты в соответствие с новым лотерейным законом, но в то же время с завидной быстротой (менее чем за неделю) провело через Кабинет Министров более чем неоднозначный нормативный акт, предполагающий по старой большевистской традиции разрушить весь старый мир (читай - закон о государственных лотереях), не только не предлагая взамен никакой альтернативы, но и порождая тем самым риск формирования нелегального лотерейного рынка по образцу теневого азартного.

Таким образом, Минфин недвузначно дал понять операторам лотерей, что получить лицензии так, как предполагалось, просто руководствуясь законом, не получится. Придется договариваться… А если нет? А если нет - ну что ж, тогда придется похоронить рынок государственных лотерей, создаваемый на протяжении последних 15 лет. Хотя современный закон о лотереях соответствует, с незначительными оговорками, европейским стандартам - это мнение в том числе европейских экспертов. Но, оказывается, сие ничего не значит по сравнению с интересом конкретного государственного чиновника, который может навсегда утратить свой единственный исторический шанс принять участие в процессе выдачи лотерейных лицензий

Примечательно, что официальным основанием для такой радикальной инициативы Минфина стало якобы проведение одним из операторов государственных лотерей розыгрышей на игровых автоматах под видом лотерей. Во-первых, проведение лотерей, на автоматах, визуализированных под игровые (так называемые видеолотерейные терминалы), достаточно распространено в мире. Такая игра используется как безопасная альтернатива нелегальной азартной игре, которая к тому же является неплохим источником финансирования бюджета. Для оператора в данном случае ничего противозаконного нет. Если же он балуется проведением игр на игровых автоматах под видом лотерей - в чем же дело: проведите проверку, установите нарушение, примените соответствующий штраф, лишите лицензии, наконец! При чем здесь закон, вступивший в силу в октябре 2013 г.? К тому же оператор проводит игру, вызывающую нарекания у Минфина уже несколько лет, а ее условия были (внимание!) согласованы министерством тогда, когда лотерейного закона не существовало даже в проекте! Не правда ли, вопросов больше чем ответов?

Что ответят на такой неординарный ход операторы лотерей - сдадутся или пойдут отстаивать свою правоту - неизвестно. Ведь лотерейный рынок, как и рынок азартного бизнеса, является одним из самых закрытых бизнес-клубов в государстве. Здесь все вопросы принято решать тихо, кулуарно, не привлекая к себе внимания. В любом случае сегодня операторы лотерей проводят игры и после окончания срока действия лицензий, руководствуюсь прямым предписанием лотерейного закона. Однако бесконечно продолжаться этот процесс не сможет. Поэтому с высокой долей вероятности в ближайшее время мы все станем свидетелями отдельных внешних проявлений редкого по накалу страстей и стоимости постановки спектакля, действующие лица которого разыграют между собой увлекательнейшую в истории всего азартного бизнеса партию.