Рынок азартных игр: требуется организация

Валерий Писаренко: «... у меня к вам будет один-единственный вопрос, возможно, вы на него и не знаете ответа, просто интересно для меня, для страны, сколько сегодня стоит вето президента на такой важный закон для государства?»

Игорь Попов, представитель президента в ВР: «Я могу сказать, что вето президента стоит немного дешевле, чем законы, принятые Верховной Радой, поскольку у президента работает немного меньше людей, и они обрабатывают немного больше информации. И потому, я думаю, не будем мериться, чьи решения дороже стоят для налогоплательщиков Украины».

Стенограмма заседания ВР от 11.06.2009 г.

Верховная Рада преодолела вето президента на Закон «О запрете игорного бизнеса в Украине». Таким образом, согласно ст.2 закона, в Украине запрещается игорный бизнес и участие в азартных играх. Депутатский корпус продемонстрировал редкое единодушие, дважды поддержав законопроект квалифицированным большинством голосов.

Яростное сопротивление, предпринятое организаторами азартных игр, смогло оттянуть введение запрета на их деятельность не более чем на месяц. Кроме того, процесс принятия законопроекта поставил президента Украины в незавидное положение.

Всюду клин

Подписав законопроект «О запрете игорного бизнеса в Украине», президент тем самым освятил бы законодательный акт, который вряд ли соответствует лучшим образцам европейского нормотворчества и, чего греха таить, нарушает права отечественных предпринимателей в этой сфере. Ведь государство само на протяжении последних 18 лет активно содействовало тому, чтобы азартный бизнес воспринимался обществом именно как разновидность обычной предпринимательской деятельности, а не специфическая деятельность, нуждающаяся в жестком ограничении. Точнее, государство бездействовало, все больше и больше запуская проблему азартной игры, превращая ее из мелкого бизнеса наперсточников на базарах середины 90-х в огромную индустрию, захватившую сегодня не только отечественные города, но и села.

Ветировав законопроект, гарант Конституции наверняка догадывался, что тем самым вызовет на себя шквал критики в стиле обвинений в безразличии к судьбам народа и лоббирования интересов организаторов азартных игр.

Долго взвешивая все «за» и «против», президент все-таки остановился на этом варианте, признав между тем, что саму по себе идею запрета азартного бизнеса он поддерживает. Оставив за рамками анализ мотивов такого шага (некоторые из них действительно могли быть не в полной мере бескорыстными), отметим, что принятое президентом решение является более законодательно обоснованным, чем единовременный запрет игорной индустрии.

Хотя в игорной индустрии занято и не 200 тыс. человек (как это пытаются преподнести игровики), а не более 50 тыс., по нашему глубокому убеждению, решения, принятые по-большевистски, в духе «весь мир проклятья мы разрушим до основанья…», по определению не могут быть правильными. Принятые в предвыборном угаре, они могут породить еще более пагубные последствия для украинского общества, чем тот вред, который причиняет ему азартный бизнес сегодня. Однако политическая целесообразность вновь победила — депутаты 390 голосами преодолели вето президента, поставив тем самым жирную точку в надеждах игровиков сохранить статус-кво на рынке игорного бизнеса.

То, что государство наконец-то взялось за игорный бизнес, взялось крепко и пока непредвзято, не может не радовать. Однако те мины замедленного и не очень действия, заложенные в законе, могут иметь далеко идущие последствия, которые с легкостью перечеркнут все позитивы акта.

Действие с последствиями

Первое. Форма запрета. Азартный бизнес, взращенный при бездействии государства до уникальных в Европе объемов, запрещается в один день, без какого-либо переходного периода и даже без приблизительного ответа на вопросы — куда идти работать людям, ранее занятым в этом бизнесе, как сворачивать (или переносить) бизнес его организаторам. Предпосылок для таких решений не было. Разве Кабмин ранее не знал проблем, связанных с развитием азартного бизнеса? Прекрасно знал. Разве европейский опыт организации азартного рынка был недоступен для государства Украина? Разве эксперты рынка не пытались довести пагубность ситуации на рынке до правительства? Конечно, пытались. Но почему-то правительство не воспринимало очевидные и мотивированные доводы, закрывая глаза на колоссальную проблему развития игры на деньги в Украине. Почему же сейчас понадобилось закрывать все игорные заведения в одночасье, подталкивая их в нелегальную сферу?

Второе. Запрет на участие в игре. Он является эффективным способом борьбы с нелегальной игрой. Об этом мы неоднократно говорили. Скажем, в США запрещено участие в играх на деньги в Интернет. Но запрет на участие в игре для украинского общества несвоевременен. Он автоматически выводит участника игры, как и ее организатора, в нелегальную сферу. Но если организатор игры знает, на что он идет, и взвешивает все риски, то участник игры чаще является жертвой, соблазнившейся яркими перспективами выигрыша, которую сам запрет лишает права на защиту государства. Такое лицо не имеет права на судебную защиту иска с требованием денег от организатора игры, поскольку действия лица по заключению алеаторного договора игры (рискового договора) были неправомерными.

Третье. Низкое качество законопроекта, подготовленного в спешке. К сожалению, документ грешит многими пробелами, противоречиями, которые вызовут определенные проблемы на практике. Кстати, на них никто не обратил внимания, даже президент, ветировавший закон. Например, условием для участия в азартной игре является внесение игроком ставки. Понятие «ставки» законом не определено. Таким образом, определить, является ли игра азартной или нет, очень сложно.

Четвертое. «Отмена» действующих лицензий операторов. Не надо быть юристом, чтобы, просмотрев Закон «О лицензировании…», не найти там такого термина, как «отмена лицензии». Такая процедура не предусмотрена законом, что является основанием для конфликта между игровиками и государством.

Пятое. Отсутствие четкой формулы организации рынка. К счастью, сегодня все — и правительство, и депутаты, и президент — едины в том, что: а) игорный бизнес нельзя запрещать в целом; б) игорный бизнес необходимо жестко ограничивать; в) игорный бизнес должен приносить прибыль государству. Но как объединить все это в единое целое? Рискну предположить, что даже у авторов нашумевшего законопроекта «О запрете азартного бизнеса» нет четкого понимания, как можно, а главное, как нужно организовать рынок.

Полагаем, для ответа на этот вопрос проще всего будет обратиться к опыту европейских стран, который наши власть имущие упорно не хотят замечать.

Европейский опыт

В Австрии существуют два оператора азартных игр — «Австрийские лотереи» и «Австрийские казино». Их полностью контролирует государство. Так, оператор Casinos Austria, созданный в 1967 году, на 70% принадлежит государству. Совладельцами компании становятся банки, страховые компании, коммерческие организации. Под управлением легенды азартного бизнеса Лео Волнера оператор не только открыл на территории Австрии 12 успешных казино, но и распространил свою деятельность далеко за пределами страны.

В Швеции азартные игры проводит государственный оператор лотерей Svenska Spel, который получил от правительства разрешение на установку в государстве 7500 игровых автоматов и работу четырех казино. Размещение игровых автоматов за пределами казино не допускается (за небольшим исключением — например, в отелях — можно размещать игровые автоматы с ограниченным выигрышем). Таким образом, в Швеции государство самостоятельно оперирует азартными играми через оператора, пребывающего в его собственности, и потому полностью им контролируемого. Такая ситуация существует и в Израиле, где оператор государственных лотерей Mifal Hapayis получил право на эксплуатацию 500 игровых автоматов в ресторанах и барах.

Финны поручили проводить игры в казино и на игровых автоматах монопольно компании, которая руководствуется публичным правом и принадлежит государству — RAY. Она имеет лицензию на эксплуатацию 500 игорных столов вне казино, 20 тыс. игровых автоматов и одно казино в Хельсинки.

В Греции также запрещены азартные игры вне стен казино. Причем в стране действует только девять казино, шесть из которых принадлежат государству.

Таким образом, указанные страны ограничили азартный рынок и по количеству операторов, и по количеству игорных заведений.

В Швейцарии отсутствует государственная монополия на проведение игр на деньги (кроме лотерей). При этом вопросы организации азартных игр регулируются Конституцией Союза (административные единицы Швейцарии — кантоны — объединены в Союз, или Конфедерацию. — Авт.) и находятся в ведении Союза. Согласно ст.106 Конституции, Союз взыскивает с игорных заведений налог, который не может превышать 80% валового дохода, получаемого от организации игр. Оператор предоставляет расчеты экономической эффективности существования заведения на определенной территории. Для получения операционного разрешения оператор предоставляет концепцию по безопасности, социальную концепцию, экономический анализ будущей деятельности, гарантии уплаты соответствующих налогов. Организовывать азартные игры вне стен казино запрещено. В казино осуществляется регистрация игроков. Наверное, такая немонопольная, но в тоже время достаточно жесткая модель организации рынка была бы приемлемой и в Украине. Хотя справедливости ради надо отметить, что эта модель влечет меньше выгоды для государства, чем модели Финляндии, Швеции, Австрии и т.д.

Примером организации игорных зон является рынок Португалии. В стране существуют 10 игорных зон на территории муниципалитетов — туристических центров государства. С организаторами игр в игорных зонах государство заключает договоры на 20—30 лет. Вход в казино возможен только после процедуры обязательной регистрации.

Время идет — вопросы остаются

Все вышеперечисленные формулы организации азартного бизнеса являются успешными и позволяют, с одной стороны, существенно ограничить развитие азартного бизнеса, с другой — перенаправить деньги игроков на социально-значимые цели через государственный бюджет.

Судя по положениям нашумевшего законопроекта, Украина выбрала вариант построения рынка азартных игр, исходя из модели создания игровых зон. Что ж, такая не самая популярная в Европе идея тоже вполне может быть реализована. Но остаются вопросы: как? на каких условиях будут определяться игорные зоны? какими будут требования к ним? как будет осуществляться допуск игорных заведений на эти зоны? Ведь чтобы избежать становления нелегального игорного бизнеса, мы должны предоставить равные возможности всем действующим операторам для участия в создании игорных зон. Следовательно, земля таких зон должна принадлежать государству или территориальной общине, но никак не частному владельцу. А какими должны быть правила организации игры на деньги в игорных зонах? Думается, очень жесткими. Напомню, одна из основных целей ограничения рынка — обеспечение контроля за деятельностью операторов, а не просто создание изолированных «городов греха». Со дня принятия законопроекта прошел месяц — срок, достаточный для того, чтобы если не полностью разработать государственную концепцию развития рынка (которая, кстати, за все годы независимости у нас так и не появилась), то хотя бы определить и выдвинуть на обсуждение независимых экспертов (зависимых, то есть государственных, экспертов в этом вопросе у нас просто нет) отправные принципы построения рынка. Почему же этого не произошло? Вопрос, скорее, риторический…