Системные изменения Налогового кодекса: Минфин сменил топор на скальпель

Опубликованный Минфином законопроект о внесении изменений в Налоговый кодекс откровенно порадовал. Порадовал не столько содержанием (о нем позже), сколько подходом. Он вызвал ощущение того, что впервые за весь постмайдановский период министерство занялось своим прямым делом, отказавшись от громких лозунгов, заявлений, бесплодных переговоров с самопровозглашенными экспертами, надувания щек и самолюбования. Минфин занялся работой над нормативными актами, деталями, незаметными, но очень важными механизмами налогообложения. Несмотря на то, что документ кричаще сырой, в представленном обществу проекте закона впервые есть что обсуждать, есть над чем работать и что совершенствовать…

Отказ от псевдонаучной фантастики

Налицо важный симптом, свидетельствующий об оздоровлении системы Минфина. А вслед за ней - избавление всей системы государственных финансов от вируса постмайдановского инфантильного радикализма, распространенного группой людей, гордо именующих себя "експертним середовищем". Людей образованных ровно настолько, насколько это необходимо для формулирования понятных избирателю, но абсолютно ложных тезисов в духе шариковского "взять все и поделить". Адептам церкви украинского неолиберализма удалось отсрочить позитивные изменения в налогообложении более чем на два года, попутно уничтожив те немногие полезные достижения (а они, бесспорно, были), реализованные еще при "злочинной" власти.

Приход в Минфин бюрократов в хорошем смысле этого слова, очевидно, купировал этот процесс, сместив акценты с безответственного популизма на так ныне необходимый государственнический подход.

Работа с деталями, демонстрируемая Минфином делает законопроект неинтересным для популистов: ведь глубина проработки проблем налогового регулирования не позволяет использовать критику изменений для построения пусть даже второсортной пиар-компании. Ну, на самом деле, как можно построить собственный пиар на обсуждении вопроса о тонкостях определения плательщика налога на землю как "постоянного землепользователя" либо на нюансах перечня подтверждающих командировочные затраты документов. Таким образом, создаются первые робкие предпосылки для того, чтобы вернуть налоготворчество в положенный ему узкий круг высокопрофессиональных специалистов.

Итак, первым позитивом проекта является отказ от радикализма урезания налоговых ставок, налога на распределенный капитал, прочей псевдонаучной фантастики и концентрация на доработке процессуальной стороны налогообложения. Не претендуя на роль предтечи современной политики Минфина, отметим, что о необходимости именно таких подходов мы уже неоднократно заявляли на страницах ZN.UA. Сегодня необходимо создать качественный механизм налогового администрирования, упрочить правовые средства защиты прав налогоплательщиков и доработать институт налоговой ответственности, не переписывая весь закон заново, а корректируя отдельные его противоречия и пробелы. Эффективный налоговый механизм - необходимое условие любых последующих экспериментов с экономической частью налоговой системы.

Попытка такого шага очевидно прослеживается в законопроекте. Минфин предлагает нормы, с одной стороны, значительно улучшающие систему администрирования, с другой - обеспечивающие централизацию управления системой налоговых органов. В последнем случае команда министра финансов идет по тропе, уже проложенной до нее в далеком 2013 г. Именно тогда был создан государственный орган, позже окрещенный налогоплательщиками Минздохом. Подчеркнем, что речь идет не о реинкарнации Министерства доходов как инструмента обогащения отдельных лиц, а о централизации системы управления налоговыми отношениями, а значит - и о повышении эффективности, действенности налоговой системы. Будет ли созданная таким образом система использована во благо или во зло - зависит, как и в случае с мирным атомом, от того узкого круга лиц, которые управляют системой в государстве. Именно поэтому передача на уровень Министерства финансов функций управления контролирующими органами, утверждения подзаконных нормативных актов и обобщения правоприменительной практики в сфере налогообложения само по себе является положительным. Хотя одновременно может свидетельствовать как о здоровом прагматизме финансовой власти (во что мы склонны верить больше), так и о банальной борьбе за батистовые портянки. Вызывает интерес, как авторы правовой конструкции управления Минфином контролирующими органами собираются вписать ее в систему органов исполнительной власти, предусмотренную соответствующим законом, по которому Кабмин лишь направляет и координирует деятельность таких органов через министерство, не предоставляя последнему функции прямого управления.

Налоговая милиция/полиция - варианты фасада

Неправильным, по нашему мнению, является реформирование налоговой милиции в финансовую полицию. Причина проста: отсутствие реформы. Лишь редкий динозавр современного политикума сможет возразить против очевидной бесполезности существования налоговой милиции. Дело даже не в злоупотреблениях и притеснении прав налогоплательщиков (НП) с ее стороны. Дело в том, что и злоупотребляя, и притесняя, налоговая милиция ухитряется не выполнять свои прямые функции. В стране, где только по официальным оценкам уровень теневой экономики превышает 43%, налоговая милиция никак, просто никак не может передавать в суд 120 дел в год из находящихся у нее в производстве 1717. Очевидно, что эта структура работает только на себя и подлежит ликвидации, либо с передачей ее функций Национальной полиции, либо (что менее желательно) вновь созданному независимому правоохранительному органу а-ля Национальное антикоррупционное бюро. Как может улучшиться работа налоговой милиции вследствие изменения фасада и переподчинения в порядке, предусмотренном законопроектом Минфина, - абсолютно непонятно.

Консультации и сервис

В целом положительно характеризуя предлагаемые Минфином изменения системы администрирования налогов, отметим, что предложенные механизмы очевидно хромают, некоторые из них - даже на обе ноги. Возьмем новую функцию контролирующих органов - сервисное обслуживание налогоплательщиков. О нем действительно много говорят. И его определение на уровне закона необходимо. Однако только ли определение? Правовое регулирование сервисного обслуживания НП начинается и заканчивается пунктом 14.1.226-1 законопроекта. Где детализация составляющих определения на уровне прав и обязанностей сторон правоотношений? Где отличие, грань между данными правоотношениями и классическими налоговыми правоотношениями "власть-подчинение"? Возможно, все эти моменты следует осмыслить, осознать, выписать одновременно с имплементацией нового института? Ведь в данном случае мы говорим не меньше, чем об институте, не так ли?

Теперь налоговые консультации. Функцию налогового консультирования уже давно хотят отобрать у фискальной службы ввиду явного фискального уклона налоговых консультаций. В здравом уме и трезвой памяти налогоплательщик вряд ли может рассчитывать на толкование фискальной службой закона в его пользу. Однако мы не можем разделить оптимизм тех, кто считает, что Минфин выступит арбитром в споре плательщика налога с фискальной службой, встав на сторону налогоплательщика: ведь цели Минфина совпадают с целями ДФС. К тому же, как мы видим из сказанного выше, они постепенно сливаются в одну систему. Но к идее передачи функции консультирования возникает еще один вопрос: а сможет ли центральный аппарат Минфина переварить вал индивидуальных консультаций, которые сейчас предоставляют фискалы на всех уровнях работы с налогоплательщиками - от общегосударственного до районного? Где налогоплательщик будет обжаловать налоговую консультацию, с которой он не согласен? Согласно ст. 19 КАСУ, ему необходимо, независимо от собственного местонахождения, подать иск в суд г. Киева. Насколько это удобно? И почему налогоплательщик не сможет задать свой вопрос через электронный кабинет, которому посвящено столько внимания в законопроекте? Очевидно, что над целесообразностью либо реализацией этой идеи следует хорошо подумать.

Электронный кабинет и электрический стул

Электронный кабинет налогоплательщика - отдельный долгий разговор. Давайте определимся: электронный кабинет - это право или обязанность налогоплательщика? Пока что, следуя из проекта нормы ст. 16.1.14 НК, налогоплательщик имеет право один раз принять решение об использовании электронного кабинета и более вернуться уже не может. Отказаться от работы в электронном кабинете, похоже, невозможно. А ведь случаи бывают разные, и доступ к электронным средствам связи даже в таком "сверхразвитом" в смысле телекоммуникаций государстве, как наше, штука непостоянная. Еще одно. Если верить тексту проекта, налогоплательщик получает достаточно широкий доступ к информации о себе и налоговых взаимоотношениях с государством. Возникает вопрос: каков статус этой информации (с учетом изменений в ст. 74 НК)? Является ли она публичной? Может ли налогоплательщик требовать внесения изменений в информацию или ее исключения из баз? К кому подавать такой иск? Это архиактуальная проблема в проекте не решена.

Количество вопросов к нормам, регламентирующим статус электронного кабинета, порождает прямо-таки непреодолимое желание переписать их заново. Непонятно, зачем столь детально расписывать на уровне закона то, что можно и нужно расписать на уровне подзаконного акта. Ведь инструмент электронного кабинета еще не обкатан и должен тысячу раз меняться. Очевидно, что ст. 42-1 напоминает больше инструкцию, чем закон. Экономия на юристах при ее подготовке проявляется хотя бы в том, что, согласно п. 42-1.3, программное обеспечение является собственностью государства, хотя даже юристу-второкурснику понятно, что отношения интеллектуальной собственности вещное право не регулирует.

Вызывают определенные сомнения и нормы, освобождающие от ответственности налогоплательщика в случае сбоев в работе ПО электронного кабинета. По нашему мнению, неточность их формулировки может стать инструментом злоупотребления НП своими правами. Таким образом, несмотря на положительный характер введения в закон ст. 42-1 НК, ее содержание требует существенной доработки, если мы не хотим превратить электронный кабинет налогоплательщика в его электрический стул.

Вина и ответственность

Отдельную благодарность хочется выразить разработчикам законопроекта за п. 43.7 НК. Это второй случай, предусмотренный налоговым законом, когда ответственность перед налогоплательщиком будет нести государство. О необходимости расширения перечня составов финансовых правонарушений государства по отношению к налогоплательщику говорят уже давно. И ростки расширения списка порождают надежду на то, что когда-нибудь в нормах налогового закона мы увидим и другие (возможно, зеркальные?) составы финансовых правонарушений государства.

Не так все гладко с изменениями в ст. 109 НК. Одно слово, вносимое в текст статьи, призвано сделать революцию, разрушив старый мир безвиновной ответственности налогоплательщика за совершение финансовых правонарушений. В определение налогового правонарушения вносится признак "виновности". Правильно ли это? Абсолютно, ведь существующая ситуация недопустима! Можно ли это сделать так, как предлагает Минфин? Никогда! Подобно любой революции, предлагающей снести до основания старый проклятый мир, революция ст. 109 НК ничего не предлагает взамен. Ведь все составы правонарушений (кроме одного), выписанные в главе 11 НК, были выписаны с учетом отсутствия вины в действиях налогоплательщика (или вообще непонятно с учетом чего, как состав ст. 123 НК), их правоприменительная практика сформировалась; и пусть она не идеальна, но механизм работает. С внесением одного слова в текст ст. 109 механизм рухнет. Именно поэтому переделывать необходимо всю главу 11 НК.

Усеченный состав налогового правонарушения является налоговым средневековьем по сравнению даже с аналогичными институтами правовых систем наших постсоветских соседей. Однако во всех развитых странах существует категория правонарушений, т.н. formal infringements, которые ввиду относительно небольших санкций и незначительного уровня общественной опасности не предусматривают доказывание вины как обязательное условие привлечения к ответственности (напр., Польша, Германия, Дания и многие другие). К таким нарушениям относятся несвоевременная подача налоговой декларации, уплата налога (в части начисления пени), подача информации на запрос налоговой и т.д. Право государства устанавливать такого рода составы правонарушений признано Европейским судом по правам человека (см. напр. Janosevic vs. Sweden, Appl/34619/97). Ведь доказывание вины по массе мелких формальных нарушений парализует налоговый контроль. Поэтому достаточным для того, чтобы нарушение ст. 6 (2) Конвенции не имело места, является предусмотренная законом возможность налогоплательщика предоставить факты, освобождающие его от ответственности (exonerating facts). При этом реформа налоговой ответственности (а здесь мы можем и должны говорить о реформе) должна осуществляться с одновременным изменением норм об уголовной ответственности за налоговые правонарушения, ведь эти институты неразрывно связаны между собой.

Бесспорное списание

Не порадует налогоплательщиков то, что законопроект предлагает вернуться к бесспорному, внесудебному списанию средств со счета НП на основании решения руководителя контролирующего органа (п. 95.5). Правда, данное право действует только относительно сумм, определенных самим налогоплательщиком в своей же декларации. Однако в таком ограничении есть доля лукавства. Дело в том, что согласно НК сумма денежного обязательства гасится налогоплательщиком по мере возникновения. Поэтому если у налогоплательщика возникла недоимка за определенный налоговый период, сумма налога, уплаченного НП в следующем месяце, будет отнесена в счет уплаты недоимки, а налоговое обязательство, указанное в декларации, будет считаться неоплаченным и может быть взыскано вне суда. В этой связи целесообразнее было бы упростить существующий порядок получения согласия суда на взыскание средств со счета плательщика, минимизировав известные механизмы, позволяющие налогоплательщикам злоупотреблять своими правами и затягивать взыскание, чем вводить право на внесудебное взыскание налоговиков.

Земельный налог с… квартир

Неприятной новостью для большинства граждан Украины станет то обстоятельство, что Минфин настаивает на уплате налога на землю собственниками и даже арендаторами квартир в многоквартирных домах. Для этого Минфин в проекте предусматривает механизм начисления и удержания налога на землю под многоквартирным домом - налоговым агентом, коим в данном случае будет ОСМД. Говоря откровенно, Минфин имеет на это право. Ведь удерживать налог на землю под одними домами и не удерживать под другими - несправедливо. Однако каким образом будет осуществляться налогообложение в тех случаях, когда границы земельных участков не определены (а таких большинство)? Как можно возложить функцию налогового агента на ОСМД, которое, по определению, таковым не может являться? Почему нельзя достичь тех же целей в рамках действующего законодательства - до конца непонятно. Очевидно, что Минфин порождает очередной нежизнеспособный громоздкий механизм без каких-либо шансов на эффективную работу. Из приятных новостей по этой же теме из-под налогообложения выведут приусадебные постройки (гаражи, сараи и т.д.), что также правильно.

Налогообложение ЧП

Еще один очень важный шаг со стороны Минфина - изменения в ст. 177 НК, которыми предусматривается детализация правил налогового учета частных предпринимателей. Речь не идет и не может идти об урегулировании порядка формирования объекта налогообложения на уровне налоговой силлаботоники. Однако детализация правил формирования затрат предпринимателя, урегулирование амортизации его основных средств - это безусловное достижение правового регулирования налогообложения малого бизнеса.

С другой стороны, не вполне объяснимым с точки зрения налоговой политики является еще одно нововведение в НДФЛ. Речь идет о ст. 177-1 НК, которая вводит новую категорию налогоплательщиков - физические лица, осуществляющие индивидуальную деятельность. К ним относятся лица, не являющиеся ни самозанятыми лицами, ни наемными работниками. Это люди, которые осуществляют деятельность по торговле на рынках, предоставлению бытовых услуг и занятию национальными промыслами. Ни у кого нет сомнений относительно того, что поддержка микробизнеса необходима. Это один из важных факторов обеспечения занятости. Однако в чем смысл введения плательщика с новым статусом параллельно с уже существующей крайне лояльной системой единого налога, о необходимости сужения которой так много и долго говорят специалисты? Кому нужна конкуренция налоговых статусов физлица, осуществляющего индивидуальную деятельность, с плательщиком единого налога первой, а возможно - и второй группы? Надеемся, что у Минфина есть ответы на эти вопросы и здесь речь идет не об очередной "взятке избирателю", а о первом шаге столь давно отсутствующей у нас продуманной налоговой политики.

В целом позитивными являются изменения, касающиеся администрирования НДС и акцизного налога. Регулирование НДС значительно почистили. Конечно, совершенству нет предела, но уже сейчас мы можем сказать, что при условии принятия изменений большинство существенных проблем администрирования НДС решены (регистрация накладных, сроки, реестр заявлений на возмещение и многие другие). Приятно то, что здесь законотворец работает с мелочами, заменив привычный ему топор на скальпель. В отличие от НДС, акцизному налогу предстоит еще длинный путь совершенствования. Пока проблем достаточно много. Их перечень пополнит расширение объекта налогообложения за счет отпуска топлива для собственных нужд и передачи топлива по поручению третьим лицам.

***

Данная публикация даже теоретически не может вместить анализ хотя бы половины всех изменений, предусмотренных в законопроекте. Все изменения, возможно, не столь резонансны, но определенно важны. Характеризуя документ в целом, мы можем утверждать, что по своей форме и содержанию это как раз то, что требуется налоговой системе. Это не тайфун авантюрной налоговой реформы, слепой в своей разрушительности. Здесь больше юридической, чем экономической составляющей - и это тоже правильно. Документ не претендует стать основным стимулом для развития отечественной экономики, однако никакой законопроект о налоговом реформировании не может на это претендовать в стране, где стоимость АК-74 примерно равна месячному счету за коммунальные услуги.

Документ не идеален и оставляет за скобками много того, что он должен был учесть (например, требования к мотивировочной части налогового уведомления-решения, уточнение процедуры его обжалования, доработка налога на недвижимость и многое-многое другое). Документ сырой, несовершенный и требующий доработки. Однако в нем есть то, чего так не хватало в последнее время. Здесь больше содержания и меньше лозунгов. В нем больше правды и меньше иллюзий. Правды, которая нам сейчас очень нужна. Всем нам: разочаровавшимся, запутавшимся, опустившим руки, трезвеющим от постреволюционной эйфории. Разработанный Минфином законопроект - проявление государственного прагматизма, от которого мы все отвыкли, в нем осознание того, что ответ на все экономические проблемы лежит не в плоскости простых популярных решений, а является плодом детального, кропотливого труда как над разработкой правовых норм, так и по их выполнению.