Перераспределение полномочий

Аграрное министерство первым из органов власти согласилось делегировать часть своих полномочий отраслевым ассоциациям производителей

Будут сотрудничать с ОО тоже по-новому

Недавно на сайте Минагрополитики появился текст законопроекта "Об основах саморегулирования в аграрном секторе экономики Украины". Он предполагает передачу части полномочий министерства общественным организациям, а точнее - отраслевым ассоциациям.

Ассоциации, объединяющие производителей определенного вида продукции (свинины, сои, зерновых, картофеля, молока и т.п.), у нас возникли давно. Они постоянно что-то лоббируют, чего-то добиваются от органов власти - порой успешно, но чаще безрезультатно. И завидуют белой завистью аналогичным организациям в странах Европы и Северной Америки. Там ни один закон или нормативный акт не примут без согласования с общественной организацией, объединяющей субъекты хозяйствования соответствующей отрасли. Не то что у нас: сколько бы предложений ни подавали отраслевые ассоциации президенту, ВР, Кабмину, министерствам и ведомствам, власть всегда действовала по принципу - "мы посоветовались, и я решил". Все общественные советы при министерствах существовали только как декорация.

Но главным предметом зависти наших отраслевых ассоциаций было даже не политическое влияние их европейских коллег, а возможность самим организовывать работу своей отрасли - без вмешательства государства.

Прежде всего это касается установления отраслевых стандартов и контроля над их соблюдением. Например, в Нидерландах фермеров, которые выращивают семенной картофель, проверяют инспекторы не государственной инспекции, а общественной организации, созданной самими фермерами. Потому и неудивительно, что стоимость процедуры и срок оформления документов сокращены здесь до минимума. При этом качество проверки ничуть не страдает. Нидерланды - крупнейший в мире экспортер семенного картофеля, что свидетельствует о высоком качестве посадочного материала. У нас же аналогичная инспекция не только берет взятки (например, за то, что закроет глаза на отклонение от стандартов), но и невероятно затягивает сроки оформления документов.

Намного проще дать возможность заинтересованным лицам, здесь - отраслевым ассоциациям, самим организовать систему с нуля. Тем более что в Европе накоплен богатый опыт самостоятельного решения производителями своих проблем. Вековой, можно сказать, опыт, ведь его корни восходят к цеховой самоорганизации Средневековья.

Перенять положительный европейский опыт хотели бы, несомненно, представители всех без исключения отраслей. Тем более что это теперь - государственная политика. Однако, как отмечает старший юрист юридической фирмы "ОМП" Николай Чемезов, разработать единый документ, который регламентировал бы передачу полномочий от министерств к отраслевым общественным организациям, крайне сложно. Мало того, что у каждой отрасли своя специфика, так еще и согласование во всех без исключения министерствах требует много времени.

Поэтому первопроходцами в этой сфере стали аграрии. И, как уже догадались читатели, главным инициатором процесса выступило не министерство, хотя заслуга Минагрополитики заключается уже в том, что оно не мешало и даже поддержало инициативу. Разработчиком же первого в отечественной практике законопроекта, предусматривающего передачу министерских полномочий общественным организациям, стала юридическая фирма "ОМП". У нее довольно большой практический опыт в правовом обеспечении агробизнеса, ее партнеры и юристы в период после Майдана входили в различные рабочие группы при Минагрополитики, а в этом году фирма реализует совместно с "USAID Агроинвест" проект под названием "Аналитическая платформа АПК", адресованный именно отраслевым ассоциациям. В рамках проекта и был разработан данный законопроект.

Самое важное - отраслевые стандарты

Что же нового предлагает законопроект? Он определяет понятие саморегулируемых организаций, их критерии, основы и принципы деятельности, а также перечень передаваемых им функций. Начинается перечень с участия в обсуждении проектов законов и других нормативных актов и внесения на рассмотрение органов государственной власти и местного самоуправления разного рода предложений. На первый взгляд, ничего нового. Но тут есть две важные детали. Первая - обязательность участия общественных организаций в обсуждении проектов нормативных актов. Вторая - обязательность рассмотрения предложений, представленных общественными организациями. Таким образом, власть обязуется согласовывать с саморегулируемой организацией в соответствующей сфере проекты правительственных и министерских решений, а также передать им полномочия по выполнению арбитражных функций.

А дальше - еще интереснее и революционнее. Во-первых, саморегулируемым организациям хотят передать ведение всевозможных реестров, в частности и государственных: реестра производителей семян и посадочного материала, прав владельцев сортов растений, госреестры сортов, субъектов племенного дела в животноводстве и пр. Главное - таким образом хотят искоренить все возможные злоупотребления со стороны чиновников относительно того, заносить или нет кого-то либо что-то в реестр.

Другое важное направление - отраслевые технические регламенты и стандарты. Задекларированное в законопроекте участие в разработке технических регламентов и стандартов само по себе не ново. А вот определение соответствия продукции и услуг требованиям нормативно-правовых актов - уже что-то радикально новое. В переводе на человеческий язык это означает, что в Украине внедряется европейская практика, когда отраслевая организация производителей сама устанавливает для себя стандарты и сама проверяет своих членов, как они берегут репутацию своего цеха.

Еще один важный момент - право на формирование правил на продуктовых рынках и для продуктовых цепей. Таким образом, производители молока будут определять правила торговли молоком, производители мяса - правила транспортировки туш и животных на забой, в места продажи, переработки и т.п. Среди других интересных моментов можно отметить делегирование функции определения квалификационных требований к специалистам соответствующей профессии или отрасли - так, как это уже делают, определяя квалификационные требования к своим коллегам, например, землеустроители.

Все - за, даже государство

Аграрное сообщество единодушно соглашается с необходимостью передать часть полномочий от государства к отраслевым ассоциациям. Отраслевые ассоциации выказывают готовность уже в ближайшее время привлечь специалистов, которые бы следили за соблюдением технических регламентов и стандартов. "Действительно ли готовы ассоциации взять на себя соответствующие полномочия - это вопрос. Но наша задача - дать юридические возможности для этого, а дальше уж дело бизнеса - объединяться ли в саморегулируемые организации и таким образом формировать повестку дня работы в отраслях, - говорит заместитель министра агрополитики Владимир Лапа. - Мы заинтересованы в самоорганизации предпринимателей. Такие организации должны стать опорой для министерства через обратную связь, профессиональную экспертизу, делегирование функций и как следствие - формирование более качественной аграрной политики".

А кое-кто, как, например, директор аналитической компании "Проагро" Николай Верницкий, жалуется, что все равно передают мало полномочий. "Распределение помощи сельхозпроизводителям тоже нужно забрать у государства, - считает Николай Верницкий. - Вон в Польше Агентство поддержки аграрного рынка, которое распределяет такую помощь, - неправительственная организация".

Отраслевые ассоциации были бы не против взять опеку и над отраслевой наукой. "А то наука живет своей жизнью, а сельхозпроизводители своей, - говорит президент Украинской ассоциации производителей картофеля Александр Синенко. - Например, нидерландский кооператив "Агрико" ежегодно выделяет на селекцию 5–7 млн евро и является одним из мировых лидеров в картофельной отрасли . А бюджет нашего Института картофелеводства в 2013 г. составлял 52 млн грн, - и где мировая популярность украинских сортов?".

Но и те полномочия, которые хотят передать, смогут существенно облегчить жизнь сельхозпроизводителям. Взяв в свои руки надзор над соблюдением стандартов (на посадочный материал, например), они непременно смогут сделать процесс сертификации предприятий-производителей (полей, питомников и т.п.) менее забюрократизированным, как можно более оперативным и дешевым для производителя и, что самое важное, - более честным. Если инспектор станет требовать взятки, он быстро потеряет работу. А как производитель может повлиять на государственного инспектора-взяточника? Тот подчиняется соответствующей государственной инспекции, она - Минагрополитики или Кабмину, на которых производители если и могут влиять, то минимально и весьма опосредованно. Если же надзор по стандартам передан ассоциации, то инспекторов нанимает правление, избранное самими производителями. В такой ситуации завышение стоимости сертификатов просто невозможно.

Так же производители могут повлиять на инспекторов, если какое-то предприятие само предложит им взятку. Например, за то, что сертификат выпишут на продукцию, в действительности не отвечающую стандартам (например, на картофель 3-й репродукции, который ни один крупный производитель не станет сажать, выпишут сертификат как на 1-ю репродукцию, которую обычно и берут для посадки товарного картофеля или для размножения на 2-ю репродукцию). Весьма вероятно, что поставка продукции, не отвечающей сертификату, рано или поздно выплывет на поверхность. И тогда те, кто, например, честно продает 1-ю репродукцию, захотят разобраться с инспекторами, выписывавшими сертификаты на несоответствующую продукцию. И такая возможность у них будет - через общее собрание ассоциации и правление, которое они избирают.

Подводные рифы остаются

Однако есть отрасли, где отклонение от общепринятых в Европе стандартов ради дополнительной прибыли - довольно распространенное явление. "Например, отечественные питомники нередко практикуют нелегальное возделывание саженцев сортов ягодных культур европейской селекции, - рассказывает директор фирмы "Фрутек", один из ведущих отечественных экспертов в области садоводства и ягодоводства Олег Босый. - Покупают в Европе в розницу несколько саженцев, здесь их размножают и затем продают с замечательными характеристиками без разрешения владельца сорта и без уплаты ему роялти. Иногда такие саженцы регистрируют как собственный сорт. Это явление приобрело такой большой размах, что многие европейские селекционеры отказываются официально регистрировать в Украине свои сорта. Так что легально украинские производители ягод смогут их выращивать только через много лет после появления на европейском рынке - когда минует срок авторских прав и сорт станет общедоступным". Поэтому если так будут поступать многие питомники, или, например, если многие хозяйства захотят продавать столовый картофель среднего размера как посадочный материал (хотя технология его выращивания разная, требования к зараженности вирусами и болезнями для семенного картофеля существенно выше, а значит обрабатывают его ядохимикатами намного чаще), то нетрудно догадаться, как будет поступать избранное такими производителями правление ассоциации: будут здесь и настоятельные советы инспекторам выписывать сертификаты без тщательной проверки, и увольнения слишком принципиальных инспекторов.

К тому же следует помнить об отличиях в структуре отечественного и европейского аграрных секторов. В ЕС сельское хозяйство представлено небольшими производителями, тогда как у нас значительную (а в некоторых отраслях - львиную) долю товарной продукции обеспечивают крупные хозяйства. А у крупных хозяйств и возможности для подкупа инспекторов больше, и возможные потери из-за несоответствия продукции техническим регламентам выше.

Наконец, никто не отменял человеческий фактор. Можно только представить, как люди, нанятые отраслевой ассоциацией, будут проверять предприятие, принадлежащее главе ассоциации (или главе - ставленнику владельца определенного предприятия).

Разработчики законопроекта предвосхитили и такую возможность. Поэтому среди основных принципов саморегулирования в аграрном секторе отметили невозможность узурпации контроля над саморегулируемыми организациями и злоупотребления со стороны ассоциаций по отношению к производителям. Достичь этого предполагается мониторингом деятельности саморегулируемых организаций со стороны министерства и проверок по жалобам их членов или же потребителей.

Кому именно
дадут полномочия?

Как видим, отраслевым ассоциациям хотят предоставить широкие полномочия. Однако между юристами и аграрным министерством возникло серьезное расхождение по поводу того, кому именно эти полномочия предоставлять.

Специалисты юридической фирмы считают, что ассоциация должна быть реперезентативной, т.е. объединять если не абсолютное большинство производителей, то большую их часть; если не определять ситуацию на рынке, то в значительной мере на нее влиять. Соответственно, предлагается предоставлять статус саморегулируемых организаций только ассоциациям, объединяющим не менее 35% производителей соответствующей отрасли, или тем, чья доля в общем объеме производства в отрасли не менее 35%. Но далеко не во всех отраслях есть ассоциации, объединяющие 35% производителей (или производителей 35% продукции). Например, Украинская ассоциация производителей картофеля объединяет два десятка крупных хозяйств, на которые приходится всего 1,5–2% всех площадей под картофелем и не более 3% валового сбора этой культуры в стране. Не привлекают к своей работе малых производителей и отраслевые ассоциации в молочном хозяйстве. А у овощеводов вообще нет своей ассоциации, хотя есть ряд хозяйств, в которых овощной клин занимает несколько сотен гектаров, а доля крупных производителей в общем производстве выше, чем в картофельной отрасли. А в целом объединение в отраслевые ассоциации только лишь крупных производителей - проблема всего аграрного сектора. Специалисты фирмы "ОМП", наверное, надеются, что требование репрезентативности побудит производителей к консолидации, более активному привлечению в отраслевые ассоциации.

Однако отраслевые ассоциации не всегда демонстрируют реальную заинтересованность в привлечении малых производителей. Ведь на практике часто интересы крупных хозяйств и малых диаметрально противоположны. Крупные хозяйства нередко рассматривают фермеров и единоличников как конкурентов, которых нужно как можно быстрее устранить.

Поэтому Минагрополитики разместило на своем сайте вариант законопроекта, в котором норма о репрезентативности изъята (как и еще одна важная норма - о формировании правил на продуктовых рынках). Но тогда возникает другая проблема: контроль над производителями в отрасли перебирает на себя узкий круг крупных компаний, на которые совокупно приходится всего 20, 10 или вообще 3% объемов производства.

Так что законопроект однозначно нуждается в доработке. Остается надеяться, что время для этого еще есть. Но рассмотренный законопроект - несомненно важный шаг на пути к европейской интеграции, повышению уровня экономической свободы в стране и снижению бюрократизации и коррумпированности. "Очевидно, что в перспективе содержательное наполнение может быть расширено уже с учетом опыта. Для этого, вероятно, придется вносить изменения и в другие законы Украины. Но на этом этапе нам важно сделать первый шаг, посмотреть на результаты и уже потом нарабатывать дальнейшие законодательные изменения", - суммирует В.Лапа.