НКРС: караван идет

Национальная комиссия регулирования связи (НКРС) подводит итоги своей работы за первое полугодие 2006 года. А заодно и за первый год функционирования независимого регулятора: де-факто комиссия приступила к работе минувшим летом. Какие изменения произошли на телекоммуникационном рынке за время работы НКРС и какова в них роль комиссии?

Сначала несколько цифр. Прямые поступления в госбюджет от работы НКРС за два прошедших полугодия составили 518,3 млн. грн. В 2003—2004 годах Госкомсвязи привлек только 263,9 млн. грн.

Значительно увеличился и объем услуг на рынке услуг связи (с 12,4 млрд. грн. за первое полугодие 2005 года до 15,1 млрд. — за аналогичный период этого года, или на 21,8%). Удельный вес доходов от предоставления услуг связи составил 7,3% в общем объеме валового внутреннего продукта Украины.

За второе полугодие 2005 года НКРС выдала 444 лицензии на виды деятельности, за первое полугодие текущего — 121. Всего — 565 лицензий. Для сравнения: за 2003—2004 годы Госкомсвязи, объединявший тогда функции государственного управления и регулирования в отрасли, выдал 707 таких лицензий. За время своего существования НКРС выдала 249 лицензий на радиочастотный ресурс (48 в минувшем и 201 в текущем году), тогда как в 2003—2004 годах Госкомсвязи — 299. То есть за год было выдано почти столько же лицензий, сколько за два предыдущих.

Во многом такая интенсивность регуляторной деятельности НКРС связана с тем, что длительное время лицензии фактически не выдавались. Как писало «ЗН» (№52 от 25 декабря 2004 года), в бывшем Госкомсвязи скопилось более 400 нерассмотренных заявок на радиочастотный ресурс, в том числе поданных в 2001—2003 годах. А в рабочем столе чиновника Госкомсвязи, отвечавшего за рассмотрение этих вопросов, после его увольнения было обнаружено более 40 незарегистрированных заявок операторов («ЗН» №2 за 22 января 2005 года)…

Причиной тому была затянувшаяся реорганизация государственного присутствия в отрасли. Согласно Закону Украины «О телекоммуникациях», НКРС должна была начать работу 1 января 2005 года. Летом 2004 года был ликвидирован Госкомсвязи и создан Департамент связи и информатизации в структуре Минтранссвязи (Госсвязи). Указ президента Леонида Кучмы о назначении членами комиссии близких к его семье людей увидел свет лишь перед третьим туром президентских выборов (см. «ЗН» №51 от 18 декабря 2004 года) и был вскоре отменен в судебном порядке по иску нардепа Юрия Луценко.

Новый указ о назначении НКРС издавал уже президент Виктор Ющенко (см. «ЗН» №15 от 23 апреля 2005 года). При этом нерешенными оставались организационные вопросы по работе комиссии: не было утверждено штатное расписание, не расписано бюджетное финансирование, не выделено помещение. На все это ушло еще несколько месяцев, и первое заседание НКРС состоялось в конце июля 2005 года (помещение комиссии не выделено до сих пор, ее аппарат теснится в части кабинетов здания Госсвязи).

Более чем годичный перерыв в регулировании не мог не сказаться на рынке негативно. Из-за невыделения частот приостановилось строительство мобильными операторами базовых станций, наращивание ими емкости сетей. Нехватка номерного ресурса привела к замедлению развития проводных операторов. НКРС пришлось в прямом смысле слова разгребать авгиевы конюшни. Но все равно не все остались довольны.

Создание НКРС разрушило схемы ручного управления телекоммуникационным рынком, сложившиеся до начала ее деятельности. Для того чтобы вести успешный крупный бизнес, нужна была поддержка руководства страны. Фактически, связи такого уровня были лишь у двух компаний — государственного «Укртелекома» и «Киевстара», акционером которого был Юрий Туманов. «Киевстар» получил регуляторную «зеленую улицу»: компания не знала сложностей с получением лицензий, частот, другой разрешительной документации, не испытывала проблем с налоговыми органами. В какой-то момент монополист «Укртелеком» просто начал подменять собой государственное управление в отрасли. Без согласования с ним условий соединения, использования его канализации и каналов связи невозможна была работа ни одного из негосударственных операторов.

Чиновниками Госкомсвязи становились управленцы «Укртелекома» и наоборот. Возник даже термин «Госкомтелеком», как нельзя лучше иллюстрировавший слияние власти и госмонополиста. Другой иллюстрацией к сложившейся системе стал первый состав НКРС, в который вошли или «люди Туманова», или те, кто был связан с «Укртелекомом».

Именно с тем, что эти группы не получили представительства в новом составе НКРС, в самой комиссии связывают продолжающиеся судебные иски об отмене указа о назначениях. Пережила НКРС за прошедший год и попытки давления со стороны госорганов, и проверки силовых структур, и конфликты с операторами, недовольными ее решениями, которые обвиняли комиссию в предвзятости и даже в коррупции.

В НКРС считают, что недовольство — закономерное следствие переведения телекоммуникационного рынка на рельсы прозрачного и открытого регулирования. Не все его участники могут вовремя перестроиться, понять, например, что частоты, которые раньше выделялись избранным, теперь будут выделяться по закону. Что нет смысла договариваться о поддержке с отдельными чиновниками и даже с отдельными членами НКРС, потому что комиссия принимает решения коллегиально. Госрегулятор старается четко следовать нормам законодательства. И ни одно из решений комиссии о выделении лицензий и других разрешительных документов пока не было отменено в судебном порядке, хотя попытки такие были.

Пример — выделение «Астелиту» и «УРС» частотных полос в диапазонах 900 и 1800 МГц (раньше у них были, соответственно, только полосы в 1800 и 900 МГц-ных диапазонах). Полос было выделено недостаточно и не во всех регионах Украины. Однако оба новичка украинского рынка мобильной связи, получив лицензии, обрели возможность строить полноценные сети, с приемлемым соотношением «инвестиции/возможности». Но это решение вызвало недовольство крупных мобильных операторов, которые раньше делили эти частоты только между собой и не заинтересованы в росте конкуренции на мобильном рынке, вынуждающем их постоянно снижать тарифы.

То же касается лицензий на мобильную связь, выданных комиссией уже трем операторам CDMA. Эти компании получили возможность составить реальную конкуренцию «мобильщикам», что также не всем нравится. В результате мобильный рынок получил значительный толчок для развития конкуренции. Количество абонентов «Астелита» за полтора года выросло до 4,7 млн., компания прочно занимает третье место на рынке мобильной связи по этому показателю. «Билайн» за несколько месяцев работы увеличил количество абонентов в четыре раза — с 200 до почти 800 тыс. Удвоили количество абонентов и CDMA-операторы: ныне они обслуживают более 200 тыс. человек.

НКРС разработала и приняла новый порядок выдачи номерного ресурса. В результате удалось сдвинуть с мертвой точки получение частными операторами номерной емкости. Еще несколько лет назад для того, чтобы получить несколько тысяч номеров, частным операторам приходилось пускать в состав учредителей чиновников местных дирекций «Укртелекома». Доходило до того, что операторам приходилось выделять своим клиентам номерную емкость «через звездочку», что существенно снижало привлекательность подобных услуг. Госкомсвязи, в чьи обязанности раньше входила выдача номерного ресурса, всячески спускал на тормозах эти заявки. Тем не менее на начало 2005 года госмонополисту принадлежало 85% номерной емкости, причем ее большие объемы не были освоены. Сегодня 29% номерной емкости принадлежит частным операторам, и доля их продолжает увеличиваться.

Приняты НКРС такие незаметные для широкого круга общественности, но жизненно важные для рынка документы, как порядок взаимоподключения сетей и порядок взаиморасчетов между операторами за пропуск трафика. Осталось сделать так, чтобы эти механизмы реально заработали. Это выгодно и операторам, и потребителям: ведь стоимость взаиморасчетов часто составляет значительную часть себестоимости услуг, и ее оптимизация позволит снижать тарифы в междугородном направлении и на звонки между мобильными и фиксированными сетями.

При непосредственном участии НКРС завершились разработка и принятие новых Национальной таблицы распределения радиочастот и Плана использования радиочастот, соответствующих международным стандартам. До принятия новой Нацтаблицы 99% радиочастотного ресурса находилось в ведении военных, в том числе 27% — в исключительном пользовании и 72% — в совместном. Это означало, что любое частотное присвоение должно было проходить согласование с Генштабом, что существенно осложняло процесс. В новой таблице радиочастот введено четкое разграничение диапазонов для специального и общего пользования; на долю последнего приходится 75% спектра.

В новом варианте Плана использования радиочастот нашли свое отражение такие современные и перспективные радиотехнологии, как широкополосная передача данных по протоколам 802.16 (WiMAX), 801.11 (Wi-Fi), мобильная связь третьего поколения в стандартах UMTS/WCDMA, CDMA-2000 и CDMA-450. Таким образом, у регулятора появилась возможность выдавать лицензии на эти технологии и закрепленные за ними диапазоны. Что на фоне высокого спроса на такие лицензии со стороны операторов принесет дополнительные средства в бюджет.

Учитывая огромный спрос на внедрение технологии WiMAX, комиссией разработана процедура организации и проведения конкурсов на выделение лицензий в диапазоне 5,47—5,67 ГГц. Уже объявлен соответствующий конкурс, в котором участвуют 56 претендентов. Проведение конкурса запланировано на первую половину октября. Скоро, возможно, будут объявлены конкурсы и на лицензии на мобильную связь третьего поколения, и на первые лицензии на цифровое телевидение DVB, чего также ожидают участники рынка.

Сделала НКРС много, а еще больше предстоит сделать. Комиссия продолжает работать над тем, чтобы доступ к базовым телекоммуникационным услугам (в первую очередь, к установке телефона) получило как можно большее количество жителей Украины. Разработан пакет изменений в законодательство, позволяющих раз и навсегда решить проблему очереди на установку телефона, а также телефонизации отдаленных сельских, горных и других труднодоступных регионов. Это предлагается сделать, например, путем создания Фонда универсальных услуг, из которого операторам будут компенсироваться их затраты на такие неприбыльные проекты.

Еще одна задача комиссии — чтобы жители страны как можно быстрее получали доступ к самым современным технологиям, с высоким качеством и по приемлемым ценам. Для этого рынки таких услуг — мобильной связи, широкополосного доступа, современной проводной связи и передачи данных — должны быть как можно более конкурентными. Поддержка конкуренции — лучший способ для решения другой задачи НКРС: обеспечения эффективного использования ограниченных ресурсов, номерного и радиочастотного. И только в настоящую конкурентную среду придут серьезные зарубежные инвестиции от солидных телекоммуникационных компаний. Среди задач комиссии — укрепление доверия общества к рынкам телекоммуникаций, в первую очередь, за счет прозрачности работы госрегулятора и эффективной защиты им прав потребителей.

В общем, караван идет, НКРС работает. Нужно понимать главное: государство и рынок кровно заинтересованы в том, чтобы деятельность с таким трудом созданного регуляторного института была стабильной. Чтобы он был реально независимым, и в его состав входили высокие профессионалы, способные принимать взвешенные решения не под давлением отдельных участников рынка, а на основе глубокого анализа происходящих на нем процессов.

А недовольные в условиях конкуренции будут всегда. Для каждого из них свою комиссию не создашь. Поэтому из недовольства и критики не следует делать трагедию; НКРС нужно просто не мешать.