Мы ее теряем? Минтранссвязи требует подчинить ему НКРС

Сегодня исполняется три года со дня назначения президентом Украины Виктором Ющенко первого состава Национальной комиссии регулирования связи. Тогда телекоммуникационный рынок был полон оптимизма и надежд на то, что «госкомтелеком» больше не станет тормозом на пути его развития. Эта надежда даже начала сбываться: грубое воздействие Госсвязи и госоператора на остальных участников рынка осталось в прошлом. Однако похоже, что сегодня правительство снова ставит вопрос о создании в отрасли единой вертикали власти...

Российские политологи любят повторять, что Украина переживает сейчас период «разгула демократии», сравнимый с тем, который Россия переживала до 1999 года. И что уставшие от нестабильности общество и экономика сами потянутся к «централизованной власти». Звучат подобные мысли и на отечественном телекоммуникационном рынке. Так, в последнем интервью газете «Бизнес» заместитель министра транспорта и связи Олег Проживальский отметил, что «до 2004 года ведомство (Госкомсвязи. — С.С.) выполняло все свои регуляторные функции без перебоев, и многие хотели бы возобновить подобную практику». Правда, рынок помнит, что перебои были, и весьма ощутимые, и возвращения к «подобной практике» вряд ли хотел бы.

Шеф г-на Проживальского, министр транспорта и связи Иосиф Винский высказывается еще конкретнее: «Она (НКРС. — С.C.) должна быть в системе Минтранссвязи» (интервью в «Бизнесе» от 6
февра­ля с.г.). «Функции комиссии должны быть чисто технические, это не более чем отдел лицензирования», — говорил как-то один из нардепов-бютовцев, который, тем не менее, все еще мечтает ее возглавить.

События развиваются так, что пожелания министра и других представителей политической силы, к которой он принадлежит (БЮТ), могут стать реальностью. В Верховной Раде зарегистрирован проект постановления «О создании временной следственной комиссии по вопросам расследования фактов нарушения Конституции Украины, законов Украины, а также многочисленных служебных злоупотреблений при выдаче лицензий на использование радиочастотного ресурса Национальной комиссией регулирования связи Украины», авторами которого выступили четыре депутата от БЮТ: Олег Шевчук, Борис Шиянов, Владимир Каплиенко и Геннадий Задирко. На основании протокола следственной комиссии предполагается поставить перед президентом вопрос об увольнении всех членов НКРС и назначении нового состава комиссии.

Когда этот проект постановления поставят на голосование — неясно, как неясно, наберет ли он нужное количество голосов. Но какой пиар! Само название следственной комиссии уже звучит как приговор суда...

Несколькими неделями ранее Генпрокуратура возбудила уголовное дело по фактам нарушений, допущенных НКРС при переоформлении номерного ресурса. В прессе сообщалось о готовящихся в правительстве распоряжениях о переподчинении Минтранссвязи Государственного центра радиочастот и Государственной инспекции связи, относящихся сейчас к сфере управления комиссии. Наконец, на рассмотрении в ВР находятся несколько законопроектов о внесении изменений в Закон «О телекоммуникациях», в которых НКРС «выписана» как подконтрольная различным ветвям власти.

Цель всех этих изменений и проверок — окончательно вывести НКРС из игры. Тем не менее во всех пояснительных записках целью провозглашается благо телекоммуникационного рынка, уставшего от нестабильности.

Но дураки на рынке связи не работают. Там все отлично понимают, что потеряет отрасль в лице независимого телеком-регулятора. Особенно в контексте вероятной покупки «Укртелекома» одним из двух других крупнейших операторов Украины. Когда новообразованный супермонополист получит возможности определять правила игры получше всякого «госкомтелекома».

«Рынку нужен стабильно работающий регулирующий орган. Операторы не могут ждать, пока комиссия разблокируется и начнет снова выдавать лицензии», — мотивируют оппоненты необходимость «переформатирования» НКРС. Однако перебои в работе комиссии никак не связаны с непрофессионализмом ее членов. Причины в другом. Одна из них — неурегулированность законодательства. А именно тот факт, что два действующих закона — «О телекоммуникациях» и «О Кабинете министров Украины» — напрямую противоречат друг другу в процедуре назначения председателя и членов НКРС. А у депутатов нет ни времени, ни политической воли снять это противоречие.

Вторая причина — на протяжении длительного времени идет сознательное блокирование работы комиссии. В том числе путем провоцирования внутренних конфликтов, а также судебных разбирательств.

Самое печальное, что политикам в этом невольно помогают крупные операторы, заинтересованные в сохранении своих значительных рыночных долей и негласных договоренностей. И незаинтересованные в росте менее крупных операторов, в развитии реальной конкуренции. Их бизнес-логику можно понять: сохранение рыночного влияния — лучшая гарантия для инвесторов. Но, лоббируя блокирование работы регулятора и решая, тем самым, свои сиюминутные рыночные задачи, они рубят сук, на котором сидят.

Если на рынке отсутствует эффективное регулирование конкуренции, то оптимальная стратегия выживания — укрупнение игроков. Покупка «Укртелекома» одним из двух крупных мобильных операторов вполне вписывается в эту стратегию. Однако это будет означать конец рынка: фактически его регулятором станет «супероператор». Остальным ловить будет нечего — разве что продаться...

Тут стоит напомнить, что независимая НКРС — отнюдь не блажь украинских законодателей. Во всех странах — членах ЕС действует стандартная модель распределения властных полномочий: на министерства возложена задача формирования политики и управления государственными долями собственности операторов связи, а на национальные регуляторы — регулирование деятельности собственно рынка телекоммуникаций. Такое распределение функций является гарантией непредвзятости государственной политики по отношению к операторам, независимо от формы собственности, уставного капитала и доли на рынке. Именно эта практика стала основной причиной того, что наша страна, выполняя свои международные обязательства, в том числе и по вступлению в ВТО, разработала законодательную базу и создала национальный регулирующий орган в отрасли связи — НКРС.

В Украине вопрос независимости регуляторного органа приобретает особое значение. Например, в контексте того, что наше государство само является собственником одного из крупнейших телекоммуникационных операторов — «Укртелекома». И еще пять лет назад создание государственными органами преференций этой компании было чем-то само собой разумеющимся. Не говоря уж о том, что за время существования НКРС сменилось пять министров транспорта и связи. Если бы каждый из них имел возможность влиять на регуляторную политику в соответствии с политикой той фракции, которую он представлял, что было бы с отраслью?

Вопрос, как науправляет отраслью связи «министр-администратор» Иосиф Винский, оставим за кадром. Управлять телеком-сектором все равно будет его коллега по делам охотничьим, а заодно и профильный заместитель Олег Проживальский. Интервью Олега Петровича после возвращения во власть заставляют усомниться в том, что еще недавно он работал в одном из известных операторов связи. И вспомнить времена «госкомтелекома», одним из патриархов которого он был.

«Я не хочу подчинить (НКРС) министерству, но не понимаю, как можно отвечать за систему связи, не имея влияния на регулирование в этой системе», — противоречит сам себе Иосиф Винский в интервью «РБК». Читая многочисленные интервью Винского и Проживальского об НКРС, задумываешься не только о том, имеют ли эти госчиновники право решать судьбу органа, который не находится у них в подчинении.

Возникает ощущение, что НКРС, и независимые регуляторы вообще, являются инородным телом в сложившейся в Украине системе органов государственной власти. Государство так и не научилось регулировать рынки, стремясь к сохранению контроля над ними и их участниками. «Госкомтелеком» ближе государству по духу. Отсюда и желание жестко вписать регуляторов в исполнительную вертикаль, подчинить профильному министерству (как фактически подчинены Минтопэнерго энергетический и ядерный регуляторы).

Назначение любого нового состава комиссии останется полумерой, если сохранится восприятие регулятора как «отдела лицензирования в системе Минтранссвязи». Любые суперпрофессионалы, которые придут на смену нынешнему составу НКРС, при малейшей попытке конфликтовать с системой или крупными операторами будут с легкостью объявлены заангажированными и коррумпированными.

Лучший способ обеспечить независимость НКРС — отказаться от давления на нее со стороны ветвей власти. Однако большинство украинских политиков, независимо от политической окраски, в силу своего уровня мышления, не способны воспринимать НКРС иначе, чем кормушку. Это на уровне рефлексов: раз комиссия «контролирует» рынок, значит, нужно контролировать комиссию. Путем давления, путем провоцирования конфликтов, путем переподчинения министру...

Что ж, осталось только «договориться» до того, что «Украина в силу своей специфики не может слепо копировать европейские стандарты». Разработал же «северный сосед» собственную, «суверенную демократию»…

Происходящее с НКРС заставляет всерьез задуматься об экспорте российской модели управления отраслью. Там существует жесткая вертикаль власти, а о создании независимого регулятора вопрос даже не стоит. Крупный российский бизнес давно сделал выбор между демократией и стабильностью. В пользу стабильности, как это ни противоречит самой сущности свободного предпринимательства.

Стоит напомнить, что сегодня российские операторы контролируют значительную долю украинского рынка связи. С вероятной покупкой ими «Укртелекома» этот контроль усилится почти до абсолютного.

Поэтому то, как разрешится ситуация вокруг комиссии, останется ли в украинской системе власти независимый регулирующий орган, станет важным экзаменом для государственной системы. И показателем того, куда мы движемся — к «суверенной демократии» кремлевского образца или к демократии европейской.