Морпорты: испытание концессией

После того как с экономической карты Украины исчезли крупные судоходные компании, а затем и судостроение, морские порты, по существу, остались единственной экономической составляющей, позволяющей стране оставаться в статусе морской державы.

И они в основном сохранили свое значение, более того, оказались особо востребованы, когда после утраты большей части промышленного потенциала на гребень экономического лидерства поднялась сырьевая агроэкономика, предъявляющая минимальные, но при этом жесткие требования: обеспечение устойчивой и надежной логистики для экспорта агросырья. Морпорты, в отличие от других составляющих транспортной логистики (автодорог, мостов, водных путей), оказались более готовыми к рекордным показателям экспорта зерна, растительных масел и в этих условиях нарастили коммерческую привлекательность. Отсюда особое внимание власти и бизнеса как к управлению портовым комплексом, так и к развитию его несущей "золотые яйца" инфраструктуры. Но поскольку солидные и все возрастающие вложения средств не дают должной отдачи, конец нынешнего года ознаменован стартом пилотного проекта в двух морпортах - ГП "Стивидорская компания "ОЛЬВИЯ" и ГП "Херсонский морской торговый порт" (ХМТП). Портовые комплексы готовят к еще одному испытанию - концессии.

Мощности растут, а перевалка падает

С одной стороны, украинские морпорты, во всяком случае, большинство из них, не обижены инвестициями, в т. ч. иностранными. Но при этом общая перевалка грузов в порткомплексе страны не только не растет, но даже падает. За 2015 г. в морпортах было перевалено грузов на 0,2 млн т меньше, чем в 2014-м. В 2016-м на 13,1 млн т меньше, чем в предыдущем, в 2017 г. портовой грузопоток сократился еще на 12,3 млн т. В 2018 г. негативная тенденция сохраняется: за 9 месяцев перевалка грузов в морпортах оказалась на 1,7% меньше, чем за тот же период прошлого года.

Главная причина таких портовых парадоксов заключается в просчетах управления. Целью созданной еще в 2013 г. Администрации морских портов Украины (АМПУ) было не совершенствование разбалансированной отечественной логистики, а, скорее, подготовка к приватизации объектов одного из немногих секторов, сохранивших коммерческую привлекательность. Поэтому структура была сформирована не просто с коррупционными рисками, но и с четко обозначенным уклоном к ним. Законом "О морским портах Украины" предусматривалось разграничение между административно-надзорными функциями и хозяйственно-коммерческими. Но фактически эти функции в деятельности АМПУ сочетались, что лишь усилило коррупционную сотавляющую. Излишняя централизация, отстранение органов местного самоуправления и громад портовых городов от влияния на объекты, пребывающие на их территории, отрицательно сказались на деятельности морпортов, создали питательную почву для злоупотреблений, "замораживания" проблем, которые необходимо было решать. Систему управления, доставшуюся в наследство, необходимо было реформировать. Но инициированная в 2014 г. реорганизация ограничилась лишь неоднократной сменой руководящего состава, установлением новоявленным "морским волкам" (в т.ч. выходцам из Винницкого филиала "Укрпошти") зарплат и премий, не намного уступающих заслужившему скандальную известность своими заработками менеджменту "Нефтегаза" и той же "Укрпошти". При этом сама система управления АМПУ была предусмотрительно оставлена в неприкосновенности, хотя скандал следовал за скандалом. То раскрылась афера с инициированными АМПУ дноуглубительными работами в морпортах, то централизованное портовое ведомство, даже не предупредив местные власти Николаева, в самое неподходящее время затевают расчистку канала в Днепро-Бугском лимане, что поставило под угрозу деятельность пляжного комплекса и работу местной парусно-спортивной школы.

В портах падает не только общий грузооборот. Лидерами этого негативного процесса утверждают себя именно государственные стивидорные компании, уступая в результативности работы частным. В 2014 г. ими было перевалено 49,2 млн т грузов, в 2015 - 49 млн т, в 2016 - 38,4 млн, а в 2017 - 34,7 млн т. Динамику такого спада, беспрецедентного для страны с острым бюджетным дефицитом, не прервали ни поступления инвестиций, ни принятые меры правительства, снизившие портовые сборы. Причину выявил госаудит, заключивший, что применяемый механизм портовых сборов не отличается прозрачностью, в нем, в частности, не учитываются особенности логистики и условия деятельности портов. Тем не менее это нисколько не помешало привлечь руководство нереформиванной АМПУ к подготовке и запуску пилотного проекта, на который возлагается так много ожиданий.

Между новым и старым законом

Более двух лет назад Мининфраструктуры и желающее отличиться после серии провалов руководство ГП АМПУ инициировали разработку нового законодательства о концессии, а заодно и запуск соответствующего пилотного проекта. Почему-то никто в "верхах" не сомневался, что улучшать транспортную логистику посредством концессии следует не с пребывающих в удручающем состоянии ж/д сообщения, автодорог и мостов, а с морпортов, которые не испытывают особого дефицита инвестиций, в т. ч. иностранных.

Более двух лет назад были определены несколько портов, которые стали готовить к передаче в концессию. В перечень объектов вносились коррективы и к нынешнему этапу, когда завершается разработка технико-экономических обоснований (ТЭО) для участия в аукционе, определены два порта: государственная стивидорная компания "Ольвия" и ГП "Херсонский морской торговый порт" (ХМТП).

В начале подготовительного процесса организаторы концессионного аукциона ориентировались на разработку и принятие нового законодательства, т. к. было очевидно, что в связи с курсом на децентрализацию действующий закон устарел. Но готовящийся ему на смену законопроект №8125 проходит сложно, с трудом продвигаясь через частокол противоречий и разнобоя мнений. Столкнулись интересы разных групп, по-разному воспринимающие подходы к управлению госпредприятиями. Одни полагают, что концессией должны заниматься только органы центральной власти, другие настаивают на активном привлечении местной власти и громад. Даже после того, как законопроект №8125 был принят в первом чтении, осталось немало несогласованных вопросов. Главное научно-экспертное управление аппарата ВР отмечает, что в проекте имеется ряд норм с коррупционными рисками. Юрист В. Урум обращает внимание на многие противоречия в документе. Скажем, решение о передаче объектов в концессию принимает Мининфраструктуры, а земля, необходимая для постройки новых объектов, причалов, принадлежит другим собственникам, зачастую их даже несколько. Если это не учесть, то упрощенный подход может породить хаос. Европейская бизнес-ассоциация после принятия законопроекта №8125 за основу отослала в ВР перечень существенных замечаний с просьбой учесть их при подготовке документа во втором чтении. Особенно много замечаний касается положений опять-таки о выделении земли под концессионные объекты. Ассоциация, перекликаясь с рядом экспертов, предлагает более тщательно подойти к решению вопросов выделения земли, в частности, предлагая не вносить, как предусмотрено законопроектом, изменения в Закон "Об аренде земли", т. к. это породит путаницу.

Так что прохождение нового законопроекта "О концессии" не ожидается безоблачным. "Чистка" его от разного рода чиновничьих "хотелок" обещает быть тщательной.

Такие разные порты

Об "Ольвии" можно сказать: "Мал золотник, да дорог". Такая оценка подтверждается тем, что раньше это был спецпорт "Октябрьск", выполнявший перевалку спецгрузов, включая военные. С тех пор переименованное предприятие сохранило довольно современное оборудование и эффективно работающий персонал. Достаточно сказать, что рентабельность объекта за 2016 г., когда начались поиски объектов для концессии, составляла более 33%, что является одним из лучших показателей для небольшого морпорта, осуществляющего перевалку 4,5% общего объема грузов в стране. А вот ХМТП не столь успешен.

У "пилотных" портов - разные беды, препятствующие их развитию. Херсонцы сетуют на несовершенство складского хозяйства, устаревшую технику и оборудование, на мелководье подводящих каналов. От этого и грузы "убегают" от них если не в порты Большой Одессы, то в николаевские. Ахиллесова пята более успешной "Ольвии" - в отставании развития внешнепортовой инфраструктуры, энергоснабжения. А общая проблема портов в том, что передача их в концессию не гарантирует полное устранения слабых мест, т. к. и дноуглубительные работы, и обеспечение внешней логистики - забота не концессионеров, а собственника портов, т. е. - государства.

Наращивать грузооборот в "Ольвии" мешают проблемы не столько внутри порта, сколько в доставке грузов к месту перевалки. Морпорт располагает свободной территорией в 178,8 га. И это обстоятельство рассматривалось при выборе пилотного проекта как большое преимущество, которое позволит нарастить грузооборот в разы. По данным Мининфраструктуры, "при реализации всех 12 инвестиционных предложений" универсальная мощность порта "может достигнуть 29 млн т в год". На самом деле эти разрекламированные ведомством расчеты не могут осуществиться по причине неблагоприятного состояния путей доставки грузов к порту. О такой ситуации Мининфраструктуры, ответственное за состояние не только портов, но и ж/д сообщения, не могло не знать. Железнодорожная станция "Жовтневая", обслуживающая "Ольвию", - маломощная. Ее уставная пропускная способность составляет 882 грузовых вагона в сутки, из них в распоряжении "Ольвии" - лишь 160. Передача в концессию порта, не решает его главную проблему - изъяны внешнепортовой логистики. Концессионер может занять свободные гектары новыми терминалами и причалами, но решать проблемы, выходящие за пределы порта, - не в его компетенции. Без вложений государства в таких случаях не обойтись. При этом они зачастую могут превышать объемы частных инвестиций.

Организаторы пилотного проекта, по-видимому ощущая несопоставимость в масштабности разного вида инвестиций, существенно преувеличивали объемы будущих концессионных вложений. Если весной 2018 г. речь шла об инвестициях в пилотный проект для двух портов в 300 млн долл., то спустя несколько месяцев сумма предполагаемых инвестиций уменьшилась наполовину, а в недавно подготовленном к аукциону ТЭО речь идет уже о том, что инвестиции должны составить для "Ольвии" 49 млн долл. (без учета НДС), а для ХМТП - 8 млн. При этом порты предполагается передать в пользование соответственно на 35 и 30 лет. Тем временем традиционная, давно используемая форма государственно-бизнесового партнерства, во всяком случае по объемам внесенных инвестиций (при которой нет необходимости отдавать порты в пользование на десятилетия), показывает гораздо более высокую эффективность. Так, американская компания "Bunge-Украина" вложила за несколько лет в развитие инфраструктуры Николаевского морского порта 280 млн долл. Для такого рода модернизации объектов приходится делиться с инвесторами полученными доходами, но зато нет надобности отдавать морпорты в пользование на несколько десятков лет.

Перечень иностранных компаний, вложивших в инфраструктуру украинских портов по несколько сот миллионов долларов, можно продолжить. Интерес иностранных компаний, проявляемый к пилотному проекту, значителен. География потенциальных концессионеров довольно обширная - США, Япония, Турция, Великобритания, - всего более двух десятков стран.

* * *

Концессия, связанная с передачей операционного управления портами, несет существенные риски для госстратегии, в которой транспортная логистика занимает одно из важнейших мест. Ведь концессионеры, в т. ч. иностранцы, идут на сотрудничество из разных побуждений. Одних привлекает возможность заработать, существенно улучшив операционную деятельность объектов. Другие намерены использовать взятый в концессию порт, чтобы продвинуть логистику своей компании или даже страны в глубь Украины. Чтобы иметь возможность не только заниматься перевалкой, но и организовывать закупку товаров непосредственно у местных производителей, при этом отправлять грузы в нужном направлении, закупать и хранить их на месте, создавать запасы.

Какую стратегию намерены проводить наши чиновники, в том числе организующие концессионный конкурс, понять сложно. И если к традиционным, уже проверенным формам государственно-бизнесового партнерства добавляется концессия, то новые подходы не должны повторять старых просчетов. Избежать их поможет утверждение и следование стратегии, направленной на привлечение инвестиций не только в морпорты, но и во все составляющие транспортного обеспечения. При этом не "замораживать" логистику на вывозе сырья, а готовить основу для оперирования более маржинальной продукцией.