«ЭЛЕКТРОННАЯ РЕВОЛЮЦИЯ» И ВЛАСТЬ: КТО КОГО?

Одиннадцать лет независимости и новый общественно-политический строй, казалось бы, изменили страну до неузнаваемости. Но впечатление это во многом обманчиво. Власть по-прежнему остается «акционерным обществом закрытого типа», особенно в части, касающейся информации. Отсюда коррупция, раскрадывание бюджетных средств, своеволие местных чиновников и прочие негативные факторы растущей экономики. Во многом изменить ситуацию мог бы переход к новым информационным технологиям. По сути, его можно назвать своеобразной интеллектуальной революцией, при которой меняется не сама власть, а ее функция в обществе: от своевольного управления до оказания услуг налогоплательщикам, в том числе и по управлению государством.

Не так давно и в отечественных правительственных кругах начали говорить о внедрении в стране системы «электронного правительства» — e-government. На практике это означает перенесение деятельности правительства в Интернет, то есть организации управления государством и взаимодействия с гражданами через Интернет и другие информационные сети. Цель — увеличение эффективности работы госорганов. К примеру, уже принята Национальная программа информатизации, издан указ Президента «О мерах по развитию национальной составляющей глобальной информационной сети Интернет и обеспечения широкого доступа к этой сети в Украине», разработан проект «Электронное правительство Украины», издано постановление Кабмина «О порядке обнародования в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти», формируется и обкатывается единый веб-портал Кабинета министров, который в будущем должен стать своеобразной поисковой системой в море информации, рождающейся в недрах законодательной и исполнительной власти.

Каждой семье — своя лоббистская фракция

— Появление идеи электронного правительства в лексиконе украинских чиновников, — комментирует специалист в области информатизации, генеральный директор компании IT-Consalting Александр Бернатович, — по-началу было воспринято IT-компаниями как новый виток кабинетной информатизации, как очередная имитация. Но, в отличие от предыдущих, эти новые идеи не только основаны на практическом опыте развитых стран, но и связаны с обслуживанием широких слоев населения. Они гармонично объединяют интересы простых граждан, предпринимательских структур и госаппарата. Каждый из них понимает электронное правительство по-своему: чиновник — как возможность показать свое ведомство в Интернете и упростить выполнение управленческих функций, предприниматель — как возможность создания системы информационного обслуживания бизнеса, а граждане мечтают избавиться от необходимости значительную часть жизни стоять в очереди за справками и давать взятки. К слову, ежегодно население Украины осуществляет около 100 млн. транзакций с органами государственной власти. Учитывая, что эти органы не считают обслуживание граждан своей первоочередной задачей, то подобные обращения к чиновникам ведут к массовым негативным явлениям. А теперь представим себе, что любое физическое или юридическое лицо через Интернет-портал может обратиться с запросом в интересующую его инстанцию и после идентификации получить или передать необходимый официальный документ. Непосредственный контакт с чиновником при этом отсутствует, а значит, тратится минимум времени и средств. Система e-government станет эффективным орудием в борьбе с коррупцией, создаст условия для нормального развития бизнеса, «потепления» инвестиционного климата, мощным толчком для роста всей экономики. Еще одно важное преимущество e-government — возможность участия населения в обсуждении законопроектов и правительственных решений. Сегодня большинству законотворчество абсолютно недоступно, а при наличии «электронного правительства» свои интересы смогут отстаивать не только лоббирующие группы, но и рядовые граждане. К примеру, идет обсуждение какого-либо важного законопроекта или постановления правительства. Каждый желающий сможет через Интернет высказать свое мнение по обсуждаемому вопросу. Специальная аналитическая система будет обрабатывать полученную информацию и выдавать результат, скажем, в виде графика. Как только процент недовольных нововведением начнет «зашкаливать», вопрос снимается с обсуждения.

— Да, но для репрезентативности электронного голосования нужно, чтобы хотя бы половина населения страны имела свободный доступ к Интернету.

— Действительно, свободный выход в Интернет через домашние компьютеры у нас имеет менее 1% граждан. Наиболее реальный путь преодоления «цифрового неравенства» — создание электронных приемных. Здесь есть несколько вариантов. Можно разработать специальную программу, согласно которой государство будет выделять средства для создания сети электронных приемных, устанавливая компьютеры в общественных местах — библиотеках, почте, школах. Но электронная приемная — это не только компьютер, подключенный к Интернету. Необходим еще технический специалист для обслуживания, служебное лицо для консультирования граждан, охрана. А это уже совершенно иные затраты. На Западе проблема «цифрового неравенства» эффективно решается с помощью уже существующей сети Интернет-кафе и компьютерных клубов. По всему миру их количество постоянно растет. Даже в США, несмотря на наличие домашних компьютеров у населения, за последние два года число таких клубов выросло в 10 раз. Правительства Великобритании, Швеции и других развитых стран Европы осуществляют специальные программы по развитию Интернет-кафе для обеспечения массового доступа населения к Интернету. Существующая в Украине сеть компьютерных клубов — а это около 3 тысяч «точек» — может стать реальной основой системы электронных приемных.

Выйти замуж в Интернете

Однако украинским гражданам, несмотря на активно развивающуюся сеть Интернет-кафе и клубов, до участия в обсуждении правительственных законопроектов еще очень далеко. Как, впрочем, и гражданам большинства развитых стран. Что не удивительно, ведь само понятие «электронное правительство» появилось не так давно — в начале 90-х годов прошлого столетия, а реализовываться на практике начало лишь к концу десятилетия. Причем первым в мире идею правительственного портала реализовал Сингапур. А не так давно компания Accenture подвела итоги ежегодного «смотра электронных правительств». В ходе исследования были изучены государственные онлайновые службы 23 стран, оценивалась информативность, интерактивность и возможность осуществления транзакций. Первое место было присуждено государственному порталу Канады. Уже к 2004 году граждане этой страны получат доступ ко всем федеральным службам и программам. Второе место досталось электронному правительству Сингапура, которое предоставляет гражданам такие возможности, как регистрация рождения ребенка, брака, поиск жилья, отправка сообщений в полицию. На третьем месте e-government США. Далее со значительным отрывом следуют Австралия, Дания, Великобритания, Финляндия, Гонконг, Германия, Ирландия, Нидерланды, Франция и Норвегия. Общие выводы исследователей следующие: «электронные правительства», построенные по принципу управления взаимодействием с клиентами, развиваются ускоренными темпами. Госпорталы становятся все более популярными, однако раскрытие их потенциала сдерживается из-за недостаточной координации между ведомствами.

Если посмотреть на сайты украинских госорганов, то с точки зрения информативности, интерактивности и возможности осуществлять транзакции они представляют собой, скорее, выставочный вариант. Войдя на сайт, к примеру, одной из местных райадминистраций, рядовой гражданин сможет не столько извлечь для себя реальную пользу, сколько удовлетворить любопытство — увидеть, к примеру, фотографию главы администрации или узнать номер его рабочего телефона (по которому можно связаться разве что с секретарем). Более того, поскольку обновление данных на таких сайтах не является делом обязательным, большинство из них содержит информацию двух-трехмесячной, а то и годичной давности. Это при том, что законодательство регламентирует минимум полезной информации, которая должна постоянно присутствовать на такой Интернет-страничке: показатели расчетов за электроэнергию, исполнение бюджета, правила уплаты госпошлины и прочее. Выполняется регламент лишь отчасти. В этом достаточно убедиться, зайдя на прообраз будущего центрального веб-портала — сайт Кабинета министров Украины (www.kmu.gov.ua), где можно найти не только стандартную информацию о Кабмине, но и электронные адреса администрации Президента, министерств и ведомств, местных органов власти.

Выгодно выделяется среди всех прочих лишь сайт Президента страны. Он содержит не только общую информацию и телефоны, но также тексты президентских указов, выступлений Леонида Кучмы в печати и на телевидении, оперативную новостийную ленту. На сайте существует и архив: наведя стрелочку на какую-либо дату календаря, можно узнать все новости этого дня.

Однако, и это подтвержает опыт Запада, наибольший интерес для населения представляют все же электронные страницы местных органов власти: 55% граждан необходима информация местного уровня, 20% обращений можно решить на уровне района или области и 25% затрагивают вопросы деятельности министерств и ведомств. В начале августа общественная организация «Интерньюз» (Global Internet Policy Initiative) провела очередной мониторинг Интернет-страниц украинских государственных органов власти.

— Общее впечатление, — рассказала аналитик проекта Елена Китайгородская, — в основном, положительное. Поддерживается довольно много информации общего характера, разделы нормативной базы, ответов на наиболее часто задаваемые вопросы, предоставлены графики приема граждан чиновниками и так далее. Что касается обратной связи, то хотя практически все страницы уже поддерживают такой раздел, о реальной интерактивности пока речь не идет: не гарантируется ни возможность ответа, ни сроки, не говоря уже о том, что зачастую адрес для обратной связи является адресом вебмастера данной страницы, а не какого-либо чиновника. Есть, конечно, и интересные примеры. Так, таможня поддерживает на своем сайте «линию доверия», а днепропетровское УБОП даже гарантирует своевременное принятие мер по обращениям по такой линии доверия в Интернет. Правда, здесь необходимо отметить, что закон «Об обращениях граждан» не предусматривает электронную форму обращения как такую, которая влечет за собой юридические последствия: то есть чиновники совершенно не обязаны реагировать на обращения граждан по Интернету. Для придания таким обращениям и ответам госорганов юридической силы необходимо либо вносить поправки в названный выше закон, либо принимать специальное законодательство о публичной информации (по аналогии, к примеру, с подобными законами, которые действуют в странах Евросоюза), которое обяжет государственные органы реагировать на любые запросы граждан, в том числе и электронные.

Зачем чиновнику компьютер?

Но не только несовершенство закона «Об обращениях граждан» мешают воплощению в жизнь идеи «электронного правительства». Требуется принять еще целый ряд документов, среди которых закон об электронной цифровой подписи (уже который месяц «пылящийся» в Верховной Раде), гарантиях нераспространения персональной информации, легализации документооборота. Без них неизбежны казусы наподобие существующего в общении ГНАУ с налогоплательщиками, когда в результате внедрения электронной системы подача отчетности не только не облегчилась, но усложнилась вдвое: теперь вместе с обязательными «бумажными» отчетами в налоговую нужно посылать и их электронный вариант. А, главное, нужно разработать четкие механизмы контроля, определить шкалу ответственности за невыполнение принимаемых законодательных актов. В противном случае им грозит участь исключительно декларативных документов: у нас, к сожалению, уже достаточно законов, не имеющих реальной силы.

Помимо законодательных, существуют и другие серьезные проблемы: например, с финансированием процесса информатизации, сложностями в преодолении консерватизма чиновников. Несмотря на то что сегодня стол практически каждого служащего оснащен компьютером (всего в госструктурах их около ста тысяч), работать с ним умеют далеко не многие. Причины ясны: боязнь компьютера, нежелание осваивать новые информационные технологии и страх потерять власть над информацией (нередко это означает и серьезные потери доходов) существенно тормозят процесс. Удивительно, но подобная косность взглядов господствует и в самых «высоких» кабинетах. Для чего же, в таком случае, чиновнику компьютер? Как пояснил мне один из сановников — для солидности. «У всех, — говорит, — уже есть, чем я хуже? Хотя для работы он мне не нужен: документы секретарша набирает, а сбором информации занимаются подчиненные.» То есть, с одной стороны, необходимо реальное желание центральной власти провести преобразования, а с другой, — сами чиновники должны понять, насколько «электронное правительство» облегчит тяжелую чиновничью жизнь, полную навязчивых посетителей и целого моря заполняемых вручную бумажек.

Чтобы не вышел один пустой звон

Там, где это осознали, внедрение системы «электронного правительства» идет полным ходом. Ряд ведомств, таких, как ГНА, Казначейство, Нацбанк, Государственная таможенная служба, Пенсионный фонд и даже отдельные структуры различных органов власти, создают собственные корпоративные сети, электронные системы управленческой и финансовой деятельности. Развиваются и компьютерные сети местных органов власти. К примеру, в Соломенском районе столицы. Рассказать о наработках мы попросили директора коммунального предприятия, занимающегося информатизацией района, Сергея Якубова.

— Говорят, в скором времени в Соломенском районе появятся первые Интернет-приемные?

— Не думаю, что это дело ближайшего времени. И, честно говоря, был бы огорчен, если бы такие приемные появились уже сейчас. Ведь проще простого поставить в каком-нибудь общественном месте компьютер и назвать это электронной приемной. Прежде чем у гражданина появится доступ к информации, должна в доступном виде существовать сама информация. На мой взгляд, реализация проекта «электронное правительство» должна быть несколько иной, нежели об этом рассказывается в прессе. В первую очередь, информационные технологии должны стать неотъемлемой частью работы, в данном случае администрации района. Так, в нашем районе мы ввели систему внутреннего документооборота. С ее помощью осуществляется регистрация входящих и исходящих документов, а также контроль за их прохождением — от резолюции «к исполнению» до подписи «в архив». Прохождение документа видно каждому, разумеется, с разной степенью доступности. В общем отделе документ регистрируют, направляют на рассмотрение руководству, а после наложения резолюции — тому, на кого возложено его исполнение. Таким образом не теряется ни один документ, его легко найти и проследить за исполнением. К примеру, у меня все документы расположены в трех разделах — «на исполнение», «не исполнен» и «закрыт», — и я в любой момент готов доложить руководству, как продвигается работа по тому или иному документу. В то же время у руководства есть реальная возможность контроля за исполнением.

Далее (и этим мы сейчас занимаемся) необходимо создать геоинформационную систему района (ГИС) — мультипрофильную базу данных, которая совмещается с картой района, что позволяет посылать запрос от карты к базе данных и наоборот. К примеру, можно послать такой запрос: «аварийные участки системы водоснабжения района» — и на карте тут же высветятся проблемные участки, можно и конкретизировать вопрос, выделив какой-либо определенный участок и получив более подробную информацию о характере аварийности, когда проводились предыдущие ремонтные работы, кем, из какого материала и так далее. Точно так же можно будет оперативно получать информацию, скажем, по объектам, выставленным на продажу, инвесторам, арендаторам, льготникам, экологической ситуации и так далее. Подобная система повышает качество, оперативность принятия решений и прозрачность их исполнения. Для этого необходимо создать должными базы данных (которые затем должны поддерживаться соответствующими подразделениями) — по коммунальному комплексу, экономической деятельности района, социальной защите населения, экологической обстановке и другие. На сегодняшний момент точная информация либо «распылена» по сотням бумажек, либо отсутствует вовсе. Кроме того, освещение деятельности власти в Интернете должно стать частью бизнес-процесса, а не производимыми время от времени действиями. Сайт должен постоянно обновляться, содержать актуальную информацию (списки льготников, помещений на аренду, условия предоставления жилищных субсидий и прочее), граждане должны иметь возможность задать вопрос и получить официальный ответ компетентного чиновника (а не малосведущего в делах диспетчера). Поэтому, на мой взгляд, реальное интерактивное общение с гражданами и осуществление транзакций станет возможным только после того, как будет введена в действие ГИС и информатизирована сама администрация — без этого выйдет один пустой звон.