«Засекреченная» стратегия

Расчеты и просчеты

Во все времена, после каждой аграрной революции возникала необходимость пересматривать ранее принятые правила, вносить изменения в землепользование в соответствии с новыми приоритетами. Конфигурацию полей на украинских черноземах перемеряли-переделывали не раз. Скажем, во время столыпинской реформы зажиточным крестьянам, выходившим из общинного землепользования, нарезали земельные участки - "отруба" - для обустройства хуторов и создания крепких хозяйств. При советской власти метаморфозы с пахотной землей вообще приобрели перманентный характер. В 1917-1920 гг. массивы помещичьих и госземель мельчили на селянские наделы, а через десяток лет проводились землеустроительные операции прямо противоположного толка. Свежие межи селянских наделов перепахивались, образуя колхозные и совхозные поля, размер которых менялся и в дальнейшем, как правило, в зависимости от того, какие указания давала власть - укрупнять колхозы и совхозы или наоборот.

При всех изъянах, а зачастую и социальном авантюризме упомянутых земельных переделов их инициаторы хотя бы знали, чего добиваются, в корне меняя подходы к консолидации земель. Земельная реформа украинского образца, начавшаяся в 1990 г. и длящаяся до сих пор, стоит в этом ряду особняком. Четверти столетия не хватило даже для того, чтобы определиться в главном - к какой, собственно, модели сельхозпроизводства движемся. Что в приоритете реформаторов: небольшие фермерские хозяйства европейского образца, ориентированные на внутренний рынок продовольствия и развитие сельских территорий или их антиподы - агрохолдинги-латифундии латиноамериканского пошиба, направленные на экспорт и монокультурное земледелие. Фермерские хозяйства демонстрировали количественный и качественный рост только на первом этапе реформы. В дальнейшем их рост замедлился, а за последний год, согласно данным Госслужбы статистики, число фермерских хозяйств уменьшилось на
3,7 тыс., составив 43,5 тыс. единиц. С довольно скромными земельными наделами, редко выходящими за пределы 50-100 га. В 4,5 млн личных крестьянских хозяйств (ЛКХ) наделы еще меньше - 0,3-1,2 га, иногда 2 га земли. Надежды на то, что значительная часть ЛКХ пополнит фермерский корпус, не оправдываются. И хотя мелкие хозяева продолжают, как и прежде, держать на своих плечах внутренний рынок продовольствия, поставляя на него большую часть мяса, молока, картофеля, овощей и фруктов, ожидания их развития и модернизации, превращения в семейные фермы без подпитки льготными кредитами и дополнительно приобретаемой земли остаются призрачными. В Ассоциации фермеров Украины бьют тревогу: крупные землепользователи, пользуясь поддержкой чиновников, увеличивают свои наделы за счет перехвата земель, арендованных фермерами или еще проще - поглощая привлекательные мелкие и средние хозяйства. Агрохолдинги наращивают объемы земли ускоренными темпами. Так, земельный банк агрохолдинга "Укрлендфарминг" О.Бахматюка достиг 670 тыс. га.

При всем том земельная реформа, особенно в первоначальных начертаниях, вовсе не предусматривала таких контрастов в землепользовании. Это видно хотя бы потому, что средний размер земельного пая составляет по стране 4,2 га. То есть наделы больше подходили для развития малого и среднего бизнеса, открывая перед получившими землю селянами возможности создавать мини-фермы с дальнейшей перспективой расширять землепользование за счет аренды, а после запуска рынка - и покупки наделов у односельчан, не желающих заниматься землепашеством.

Распаевание колхозных полей на более мелкие участки давало возможность хозяйственной деятельности на каждом из них. В схемах нового землеустройства предусмотрели целую сеть полевых дорог, предназначавшихся для обеспечения транспортной доступности к каждому паю. За весьма малым исключением нанесенные на землеустроительные схемы дороги так и остались виртуальными. В них нуждались потенциальные фермеры - селяне-паевики и их наследники, но агрохолдингам, по мере накопления земельных банков, наращивающих рыночную власть, такие дороги - без надобности, даже вредны. Без них селянам проще доказать бесперспективность намерений о самостоятельном хозяйствовании, побудить к передаче наделов в аренду более состоятельным людям. С этого, собственно, и началась существенная корректировка земельной реформы, в корне изменившей подходы к консолидации земли, открыв путь к созданию из селянских паев огромных латифундий.

Давние споры о том, как развиваться отечественному сельскому хозяйству, дискуссии, будоражившие общество на старте земельной реформы, в наши дни возобновились с новой силой. И для этого есть основания. Власть, высказывая намерения запустить рынок земли, далеко не так откровенна в вопросах о том, на какой ноте завершиться затянувшаяся земельная реформа - предоставлением дополнительных преференций для агрохолдингов, или упор будет сделан на поддержку фермерства, расширение прав и возможностей владельцев паев, привлечения их к агробизнесу.

То, что консенсуса по этим ключевым вопросам все еще нет, проявилось и во время состоявшихся дебатов аграрных экспертов с участием министра агрополитики и продовольствия А.Павленко. Министр, открывая встречу, больше говорил о готовящейся приватизации государственных агропредприятий, а в наиболее острые злободневные вопросы - каким образом привлечь селян, прежде всего собственников паев к агробизнесу, обеспечить развитие малого и среднего предпринимательства на селе, -ясности не внес, сославшись на то, что министерство занято разработкой "правил игры". Это вызвало недовольство собравшихся, ожидавших конкретики и определенности. Доминирование агрохолдингов, отмечали эксперты, тормозит средний и особенно малый бизнес, развитие сельских территорий. Специалисты-аграрии особенно озабочены просчетами и издержками в консолидации сельхозземель в интересах крупных и очень крупных землепользователей. Эксперты-ученые обращают внимание на нарушение прав собственников паев, утверждают, что следствием блокирования консолидации сельскохозяйственных земель являются уничтожение инфраструктуры, деградация почв, когда "мелиоративные системы идут на металлолом, а лесополосы - на дрова". Эксперт-профессор из Германии А.Балман, отметив "несоответствующий баланс сил между участниками рынка", советует учитывать это обстоятельство и "разрешить консолидацию земель на местном уровне (например, наследование и фрагментацию)". А фермер с Полтавщины А.Журавель, призвав поддерживать селян в ответственный момент, предложил: если уж запускать рынок, то только среди физлиц, предварительно ограничив собственность на землю не более чем 50 га. Таким образом, ряд экспертов, как отечественных, так и зарубежных, настаивают на необходимости разрулить ситуацию с селянскими наделами, а если и торговать землей, то не полями, тем более не массивами, а отдельными паями, предоставив возможность одним селянам продать их, другим - купить для развития более эффективного бизнеса.

Кадры для реформы

Ручной режим - не лучшее средство ведения земельных вопросов, требующих четких, однозначно воспринимаемых правил. В ходе нынешних дискуссий обозначается ряд вопросов, о которых раньше речь не шла. Повышенное внимание обращено на консолидацию земель и подготовку кадров землеустроителей. Консолидация земель - вопрос стратегический. От принятых приемов, правил, нормативов зависит, какой модели хозяйствования будет отдано предпочтение. В большинстве рыночных стран действуют законы, регулирующие консолидацию земель для всех категорий собственников и пользователей. В них, как правило, определены нормативы и ограничения в отношении количественных параметров владения землей и объемов землепользования. Подобные законы позволяют придерживаться принятой стратегии развития земледелия, устанавливают регуляторы, сдерживая, в том числе с помощью гибкой налоговой политики, аппетиты крупных землепользователей, поощряя расширение масштабов бизнеса более мелких. Реализация заказов по консолидации земель для коммерческой деятельности в ряде стран представляет собой отдельный вид бизнеса - посреднического или инжинирингового. Эффективность консолидации земель, определяемой сопоставлением динамики цен на землю до и после ее осуществления, высока. Подсчитано, что стоимость отдельных земельных участков после их объединения в общий массив может возрасти в два и больше раза.

В обострившейся проблеме кадров землеустроителей, которая замалчивается, несмотря на громкие скандалы, есть два взаимосвязанных аспекта - какова отдача работы специалистов, и как готовится смена. Структура, которая несколько раз меняла названия, где неуклонно действует правило, что после каждых выборов меняются руководители земельного ведомства в центре и на местах, так и не стала ни стабильной, ни эффективной. И ожидать скорого выхода из кризиса не стоит. Поскольку в подготовке новых кадров ситуация сложилась не лучшим образом.

Сложности перехода от колхозно-совхозной системы землепользования к принципиально новой явно недооцениваются. Если раньше землеустроители могли идти по накатанной колее, выправляя огрехи в конфигурации земель, устраняя ломку границ и другие оплошности, то нынче речь идет по существу о создании новой системы землеустройства, сочетании разных моделей хозяйствования. И вопрос, каким образом готовятся инженеры-землеустроители и другие специалисты, приобретает все большую остроту. Знающий проблемы изнутри аграрный эксперт М.Ступень высказывает озабоченность, что студенты-землеустроители "не всегда получают необходимые знания и практические навыки", объясняя это тем, что в переходный период "научная база вузов практически не изменилась", а около трети преподавателей, обладая устаревшими знаниями советских времен, "слабо ориентируются в проблемах современного землеустройства".

Недавнее выездное заседание Кабмина в Полтавской области, не дав ответа на многие земельные вопросы, породило новые, еще более острые. Необходимость поспешного запуска рынка земли реформаторы объясняли неотложными потребностями селян-паевиков в реализации своего права собственности. При этом пилотные проекты по аукционным продажам намечают проводить с землями государственной собственности. Не для того ли, чтобы нацелить рынок на масштабные, более интересные для перепродаж операции - торговать полями, а не паями?