Земли политического назначения

По поводу введения рынка сельхозземель власти прежде всего следует советоваться с украинским обществом, а не с международными институтами. Для этого необходимо создать Национальную земельную ассамблею.

Украина подошла к той черте, когда наконец-то необходимо окончательно решать вопрос о судьбе земель сельскохозяйственного назначения. Продление мораториев - это отсрочка, но никак не решение проблем. Вместе с тем свободный земельный рынок не может вводиться без реального обсуждения в обществе, ведь ошибочные решения приведут к чрезмерной цене для общества. Поэтому мы предлагаем на рассмотрение общественности реальную формулу выработки общенациональной позиции в отношении стратегического вопроса, в которой будут задействованы власть, аграрии, эксперты и общество.

Без реального плана действий

Что мы имеем на сегодняшний день в вопросе внедрения рынка земли? Правильные слова от некоторых представителей власти и опасную практику, которая существенно отличается от заявленного. В начале этого года премьер-министр Украины Владимир Гройсман отметил, что вопрос введения рынка земли в целом дискуссионный. Он заверил, что к широкому обсуждению должны быть привлечены граждане, владельцы паев. Более того, премьер-министр предостерег: "Если кто-то хочет на рывок снять мораторий на землю, скупить за три месяца всю землю в стране, я категорически против. Так не будет".

Буквально через две недели,
24 января 2017 г., состоялось заседание рабочей группы по подготовке Концепции внедрения оборота земель сельскохозяйственного назначения, созданной МинАПК (во исполнение поручения премьер-министра от 12 октября 2016 г.). Данный этап работы этого органа был посвящен обсуждению моделей введения оборота сельхозземель.

Конечно, вышеупомянутый формат нельзя назвать широким обсуждением, причем не только по смыслу, но и по форме. В созданную министерством группу вошли 26 человек (из них 22 - "по согласию"), среди которых большинство - чиновники и нардепы. Только шестерых из всех членов можно считать представителями экспертного сектора. Рабочая группа должна была разработать для профильного министерства стратегическое видение введения рынка сельхозземель. Однако хотелось бы уже сейчас услышать, а что дальше? Когда и как будут по-настоящему привлечены к обсуждению экспертная среда, бизнес-круги и какая роль во всем этом отведена обществу?

В предложенном к обсуждению проекте Среднесрочного плана приоритетных действий правительства до 2020 г. среди прочего предусмотрена поэтапность внедрения рынка сельхозземель. В частности, на первом этапе предлагается разрешить осуществлять продажу земельных участков госсобственности и принадлежащих только лицам, унаследовавшим их по закону (по цене не ниже нормативной денежной оценки). По мнению чиновников, такой механизм создаст соответствующее ценовое предложение на рынке, предотвратит обесценивание земельных участков. При этом предлагается усовершенствовать порядок продажи прав на них, в частности права аренды, и установить возможность использовать как предмет залога право пользования земельным участком (аренда, эмфитевзис, суперфиций).

Как ни парадоксально, но не уделяется должное внимание земельной реформе в работе Национального совета реформ (НСР) при президенте Украины. Не видим оттуда ни одного качественного системного документа о внедрении оборота сельхозземель.

Итак, в сущности, единственным действующим стратегическим документом по этому вопросу до сих пор можно считать Стратегию развития агарного сектора экономики на период до 2020 г. еще правительства Н.Азарова (от 13 октября 2013 г.), среди приоритетов которой значатся следующие:

- включение с/х земель в рыночный оборот и его госрегулирование в результате поэтапного внедрения (первый этап - выход Государственного земельного банка на рынок с целью создания условий для введения свободного оборота, продажа таких земель с/х назначения, в частности путем их консолидации, и второй этап - внедрение оборота на всей территории страны);

- предотвращение спекулятивных операций в сфере оборота с/х земель путем запрета перепродажи земельных участков на протяжении определенного срока и установление дифференцированного подхода к налогообложению таких операций;

- недопущение монополизации оборота с/х земель, в частности путем ограничения площади таких земель, которые могут находиться в собственности или аренде одного человека.

Каким образом учитываются и принимаются ли вообще во внимание эти ориентиры нынешней
властью, понять сложно.

Нарушение "режима тишины"

Серьезную обеспокоенность вызывает то, что при отсутствии широкого обсуждения уже зарегистрирован законопроект "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (№5535 от 13 декабря 2016 г.), пять из шести авторов которого представляют фракции коалиции. Один из авторов А.Мушак (фракция БПП) уверяет, что этот документ "раскрепостит владельцев земельных паев". В то же время анализ законопроекта, проведенный нашими специалистами, наоборот, раскрывает значительные угрозы от предложенных норм.

Во-первых, разрешается покупка земель иностранными гражданами. Отметим, что целый ряд европейских государств шел путем ограничений в получении права на с/х земли иностранцами (Польша, Австрия, Венгрия, Болгария, Дания, Хорватия и т.д.). В некоторых государствах продажа разрешена только гражданам ЕС (Литве, Латвии, Эстонии, Чехии, Швейцарии).

Законопроект также не способствует формированию справедливой цены на землю. А это значит, что может повториться сценарий с приватизацией госпредприятий в 1990-х годах. Уже с 1 июля 2018 г. предполагается разрешить продажу всех с/х земель в частную собственность, но купить их смогут до 2030 г. только отечественные физические и юридические лица. С одной стороны, вроде бы предоставлено преимущество украинскому бизнесу. Но поскольку на рынок будет выброшен сразу весь банк частной земли, а доступ тех самых украинских физических и юридических лиц к финансам останется практически закрытым, это приведет к скупке земли за бесценок несколькими "земельными олигархами". Также здесь создается пространство для разработки и воплощения в жизнь схем покупки земли с привлечением физлиц. Находясь в затруднительном положении, люди будут соглашаться на дешевые аферы с фиктивным правом собственности. А предложенный критерий установления минимальной цены на землю на уровне 20 годовых средних арендных плат по району (который, к тому же, ограничен во времени 1 января 2020 г.) "умельцам" тоже будет легко обойти.

Законопроект также лишает граждан права получать землю в собственность по приобретательной давности (сейчас это предусмотрено ст. 119 ЗКУ). Слишком много полномочий предоставляется профильному центральному органу исполнительной власти в процедуре купли-продажи земли. Предполагается, что через год продавцы - владельцы земли, банки и другие финансовые учреждения, которым земля предоставлена в залог, - должны передавать свои функции по продаже земли органу государственной власти. Орган власти также может сдавать землю, находящуюся в процессе продажи, в аренду.

Сейчас действие моратория на продажу земли фактически отражает всю сложность земельных отношений в Украине. И обществу, и специалистам нужен "режим тишины" для того, чтобы спокойно разобраться в ситуации, сформировать и принять взвешенные решения. Однако законопроекты по продаже земли появляются всякий раз, как черти из табакерки. Более того, группа нардепов во главе со все тем же А.Мушаком уже обратилась и в Конституционный суд относительно отмены ограничения на продажу с/х земель. Получается, что не учтено мнение общества, а теперь еще и позиция парламента может оказаться лишней.

Также получил резонанс обнародованный проект Меморандума с МВФ о выделении очередного транша, среди условий которого есть и принятие закона о рынке земли уже до конца марта этого года!

Приходится констатировать, что, вопреки отсутствию реального диалога власти с собственным обществом, "закрытые" переговоры с МВФ, в сущности, уже проведены, разные законопроекты на эту тему плодятся быстрее, чем завершается разработка концепции, и даже есть намерение обойти Раду через КСУ. В этом политическом калейдоскопе трудно рассмотреть подготовку качественной реформы, хотя необдуманные решения несут серьезную угрозу национальным интересам.

Дорожная карта

Нашей командой наработана "Дорожная карта открытия рынка земли в Украине". Отметим, что это - предложения для обсуждения, и мы открыты к дискуссии и диалогу.

В основу документа положены три ключевых принципа:

- обеспечение стабильности ныне действующих предприятий;

- предоставление возможности для формирования земельных банков для новосозданных хозяйств;

- социальная защита владельцев земли.

Считаем, что открывать рынок земли можно, когда показатель ВВП на душу населения вырастет по меньшей мере в шесть раз. Доходы людей должны достичь такого уровня, чтобы гражданин за год имел возможность купить 1–3 га земли.

Каждое агропредприятие предлагаем рассматривать как целостный имущественный комплекс и превратить владельцев земли в акционеров. Это защитит земельные активы от нестабильности в условиях начального этапа внедрения земельного рынка. Чтобы консолидировать мелкие земельные участки, предлагаем разработать четкий механизм создания массивов полей по согласию 75% владельцев на поле. Нужно задействовать украинские биржи для торговли не только корпоративными правами предприятий, но и целостными имущественными комплексами или его частями.

Предлагаем запустить процесс землеустройства сельских районов и на его основе - землепользования агропредприятий.

Должна заработать эффективная система кредитования украинских аграриев. Как вариант, предоставить возможность отечественному бизнесу самостоятельно выходить на мировые финансовые рынки. Для выравнивания возможностей украинских предпринимателей и иностранцев как минимум на первом этапе внедрения рынка земли следует ограничить право иностранных граждан и компаний на приобретение земель сельскохозяйственного назначения.

Особого внимания заслуживает позиция известного юриста-конституционалиста Виктора Шишкина, который настаивает, что природные свойства земли как репродуктивного ресурса являются стабильными и, в отличие от вещей (имущества), не могут уменьшаться или увеличиваться. Шишкин считает, что поскольку "земля является основным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства" (ст. 14 Конституции), то приоритетом может признаваться приоритет собственности всего народа над правом индивидуума. Более того, лицо может быть ограничено в распоряжении правом на землю, особенно с/х назначения (хотя государство гарантирует право собственности на землю, но на данном этапе развития общества оно не является абсолютным). По мнению Шишкина, законодательное ограничение права собственности может иметь место в интересах общества и заботы о сохранении сферы жизнеобеспечения грядущим поколениям украинского народа. Находясь на должности судьи КСУ, В.Шишкин начал закладывать соответствующую позицию в одном из проектов решения. Однако тогда, в 2009 г., до рассмотрения и принятия какого-либо решения по этому вопросу дело не дошло. Интересно, насколько нынешние судьи КСУ прислушиваются к позиции коллеги. Мы же считаем, что выводы Шишкина следует принять во внимание и попробовать найти модели их законодательного воспроизведения.

Залог успешной реформы

Безусловно, земли сельхозназначения являются исторически унаследованным ресурсом, значение которого со временем будет только расти. И это предопределяет поиск механизмов принятия взвешенных решений. Земельную реформу необходимо проводить поэтапно, а не подстраиваться под быстротечную политическую конъюнктуру. В момент, когда уровень доверия к властным институтам не превышает 5–15%, любое решение по этому болезненному для украинцев вопросу не получит надлежащего уровня общественной легитимности. К тому же большинство граждан хочет влиять на принятие решений о внедрении рынка земли (это подтверждают многочисленные социологические исследования). Поэтому мы разработали детальный механизм, который учтет позицию всех заинтересованных сторон, но вместе с тем выходит за пределы устоявшейся сложной конфигурации взаимоотношений органов власти, состояния развития местного самоуправления и гражданского общества. Речь идет о создании специального учредительного органа - Национальной земельной ассамблеи (НЗА).

Вопрос земельной реформы по своему значению для государства является фундаментальным. Поэтому создание специального учредительного органа общенационального статуса сейчас крайне актуально. Акцентируем внимание только на ключевых позициях механики работы этой ассамблеи.

Работа НЗА предусматривает два обязательных этапа: разработку концепции законодательного регулирования и подготовку самого законопроекта. И уже разработанный документ о земельной реформе должен получить одобрение на всеукраинском референдуме, в рамках подготовки и организации которого НЗА также может принимать участие.

Если глава государства не согласится на создание НЗА как специального вспомогательного органа при президенте Украины (согласно п. 28 ст. 106 КУ), то рассматривается вариант ее формирования при участии экспертной среды и общественного сектора. В этом случае законодательство по распоряжению землей Украины будет приниматься непосредственно на всеукраинском референдуме.

Главная задача, которую нужно решить в самом начале, - обеспечить прозрачное и профессиональное формирование НЗА. Наши предложения предусматривают учет территориального и отраслевого принципов самоорганизации общества. Количество членов должно составлять не менее 500 человек, избранных по специальной рейтинговой процедуре, которые будут представлять органы власти, экспертную среду и общественный сектор. Можно рассматривать и прямые выборы членов НЗА.

В рамках ассамблеи должны быть сформированы специальные комиссии по направлениям, которые будут разрабатывать необходимые изменения и налаживать эффективную коммуникацию с обществом. Общественные слушания по вопросам оборота земель, организуемые секретариатом НЗА, должны проходить в шести регионах (по четыре территориальные единицы в каждом). Полученную информацию будут обрабатывать аналитические группы, которые должны учесть ее при разработке законопроекта. В условиях слаженной работы разработка концепции, подготовка и обсуждение законопроекта займут не более полгода. Еще три-четыре месяца уйдет на подготовку всеукраинского законодательного референдума по народной инициативе. В процессе организации референдума НЗА должна трансформироваться в инициативную группу, предусмотренную Законом "О всеукраинском референдуме".

При условии активности общества и политической воли руководства государства до конца года можно принять сбалансированный документ, чтобы с 2018 г. дать зеленый свет обороту земель с/х назначения. Конечно, по политическим мотивам власть может пойти на блокирование как самого создания НЗА, так и организации референдума, и воспользоваться обычным кулуарным путем. Для этого достаточно компромисса между несколькими политическим силами и финансово-промышленными группами внутри государства при согласовании с западными партнерами. По такому сценарию 42,7 млн га украинских земель сельхозназначения могут быть распределены именно в интересах этих групп влияния. Уже сейчас необходимо мощное давление общественности и экспертной среды на власть.

Призываем коллег и всех граждан приобщиться к инициативе и совместными усилиями способствовать проведению качественной сбалансированной земельной реформы.