Земельные прегрешения

Из-за неповоротливости правительства ствол земельной реформы — Земельный кодекс — слишком медленно обрастает ветками — законами, необходимыми для его полноценного функционирования. Зато на питательных соках паразитирует омела — сомнительные лазейки в операциях с куплей-продажей земель сельскохозяйственного назначения. И депутаты пытаются эти наросты отсекать. Недавнее движение законодательного секатора — изменения в Земельный кодекс Украины в части отчуждения земельных участков — произошло по предложению председателя Верховной Рады Владимира Литвина. Однако подобные вмешательства ситуативны.

Вообще-то, судя по темпам подачи и принятия неотложных «кодексных» законов, страна абсолютно не готова с 1 января 2007 года снять мораторий на торговлю землей. Но и «секвестр» рыночного движения земли до 2012 года, инициированный социалистами, превратит законодательный ствол в безжизненную колоду, путь для которой один — на дрова, в печь.

Оптом и в розницу?

«Кто сказал, что земля не поёт?» Дюны и те что-то мурлыкают, а наша, пахотная, в сто раз голосистее. Напевает она, что цена ей — 360 млрд. гривен. И это — в будний день...

Пока государственные мужи размышляют, как это богатство вовлечь в экономический оборот, ловкачи «обкатывают» варианты на реальных мини-полигонах. Сначала скупали земельные сертификаты, позже под видом мены осуществляли фиктивный «мах на мах»: городскую квартиру, «Жигули», мебельный гарнитур, а то и пачку соли или коробок спичек обменивали на... земельную долю (пай). Не успели депутаты заткнуть одну дырку, как любители наживы с перекупщиками через другую уже выманивали у крестьян их кровные гектары. И если вам чиновники втолковывают, что до 1 января 2007 года земли сельскохозяйственного назначения не продаются и не отчуждаются, кроме случаев передачи их по наследству и изъятия для общественных потребностей, не верьте.

С наследством, надеюсь, все понятно. А вот с «общественными потребностями» — не совсем. Предположим, проезжая в бричке по трассе Киев—Одесса, президент (какая разница, нынешний или будущий?) захочет отдохнуть, сменить коней. И место для «отстоя» с возведением на нем соответственно покоев, конюшни, пруда, небольшой мельницы, облюбует именно на моем поле, которое и без того урезали, прокладывая дефективный автобан. Я же, несмотря на его величие, буду сопротивляться и за большие деньги не захочу уступить даже сотку. Могут ли укоротить мои гектары, подводя действия под дефиницию «общественные потребности»? Барышникам такие правовые тонкости ни к чему: есть более простые механизмы прирасти землицей.

Говорят, пашня в 30-километровой зоне вокруг столицы уже распродана. Вы верите? А я и не сомневался! Сельсоветы щедро нарезали 15—20 соток под индивидуальную застройку. Вроде бы для своих жителей, которые потом перепродавали наделы заезжим киевлянам. Кто поспешил, выручил всего три-пять тысяч долларов, а более стойкие — в десять раз больше.

Земельные паи за пределами сел тоже можно реализовать, предварительно «выбив» в райгосадминистрации разрешение на изменение их целевого назначения и присоединение к личным крестьянским хозяйствам. Заручившись соответствующими документами, продавай 1,2—1,8 гектара хоть оптом, хоть в розницу, стартуя с 500 долл. за сотку...

Но даже при конкуренции между денежными покупателями индивидуалы существенно проигрывают фермерам, во владении которых 10—20 гектаров. Не удивлюсь, если через несколько лет в Броварском или Вышгородском районе на подобных массивах, а то и более крупных, появятся новые города-спутники Киева. Вон и рекламные газеты, бюллетени недвижимости пестрят объявлениями: продам земельный пай... размер, цена. Не куцые один-два гектара — танкодромы! А вы говорите: земля не двигается... Двигается, да еще как!

Крымские крестьяне могут только мечтать о подобном богатстве. Тамошние добытчики известняка захватывают и опустошают земли сельскохозяйственного назначения, как конкистадоры. Из общей площади земель под карьерными и шахтными разработками — 4,9 тыс. гектаров, за последние годы к жизни возвращены лишь... сто гектаров.

Верховный Совет Крыма неоднократно бил в набат, рекомендовал правительству разработать программу рационального использования недр, рекультивации изуродованной земли, упорядочить собственно процесс предоставления соответствующих лицензий. Кабмин же продолжал плодить разрешительные документы, расширяя ареал карьерных разработок известняка за счет плодородных земель. И это притом, что распаханность крымских угодий превысила критический предел — 81—95%.

Чем руководствовалось, а точнее, чьи интересы лоббировало правительство АР Крыма — крестьян или акционерных обществ, передавая последним в аренду почти стогектарные площади для добычи известняка сроком на 49 и 20 лет? Тем более что эти земли уже находились в частной собственности граждан и, согласно договору аренды, были переданы для ведения подсобного хозяйства. Разумеется, в документах крымские «конкистадоры» не объяснили обманутым крестьянам, какая судьба ждет государственные акты на право собственности на землю, кто компенсирует потери от дикарского обращения с их имуществом и в каком размере...

В каждом регионе — свои земельные ловкачи. Они бы не жили так припеваючи, если бы Госкомзем разработал стандарты, нормы и правила. А при их отсутствии, при мощной правовой поддержке юридических компаний, непосредственных «консультациях» чиновников из исполнительских структур торгаши всегда опережают законотворческие процессы и, соответственно, переигрывают власть. Как и в ситуации с распространенной формой отчуждения крестьянских паев через генеральные доверенности.

В нотариально заверенном документе указывается, что вы, владелец земельной доли (пая), поручаете мне распорядиться вашим наделом по моему усмотрению. Срок действия — прочерк. Так вот, пока будет действовать мораторий на куплю-продажу сельскохозяйственных угодий, до тех пор я и «буду распоряжаться» вашими гектарами. А как только его снимут, я, по генеральной доверенности, переоформлю их на себя. Опять же, у нотариуса, по добровольному согласию владельца надела, который, по большому счету, и понятия не имеет о подвохе. Несколько сотен гривен, полученных от меня за «выкуп», он расценивает как любезно оказанную спонсорскую помощь.

Убережет ли крестьян от «охотников» за паями закон №9059 Владимира Литвина, поддержанный 349 народными депутатами? Большинство юристов склонялись к мнению, что президент, скорее всего, наложит на него вето.

— Что предлагает законодатель? Дополнить пункт 15 раздела X «Переходные положения» Земельного кодекса Украины абзацем следующего содержания: «Соглашения (в том числе доверенности), заключенные во время действия запрета на отчуждение земельных участков и земельных долей (паев), установленного абзацем первым этого пункта, в части отчуждения указанных участков и земельных долей (паев), а также в части передачи прав на отчуждение указанных участков и земельных долей (паев) в будущем являются недействительными с момента их заключения (заверения)», — комментирует коллизию Антон Третяк, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Украинской академии аграрных наук, председатель Союза землеустроителей Украины. — То есть недействительными считаются не только соглашения по доверенности, но и все, начиная с момента начала моратория на отчуждение — 1 января 2002 года, когда заработал Земельный кодекс. Другой пример. С 2002 по 2005 годы законодательство разрешало мену земельных участков, в том числе и земельных долей (паев). Так что, и на этих операциях закон №9059 ставит крест? Это — абсурд, поскольку закон не может иметь обратной силы. Во-вторых, выражение «в будущем» в юридической практике вообще не используется.

Лазейка с генеральными доверенностями образовалась из-за бездеятельности Госкомзема. Удивляться нечему: из 38 первоочередных законов в развитие Земельного кодекса приняли только 15. Вместо того чтобы ужесточать его и вносить соответствующие изменения в отраслевые законы, мы действуем наоборот. Принимая Лесной кодекс, откорректировали... Земельный. Бессистемность в земельном законодательстве порождает еще большие коллизии.

Свое видение проблемы высказал и Николай Сидоренко, председатель Государственного комитета по земельным ресурсам:

— Бизнес всегда конкурирует с органами государственной власти, ищет «белые пятна» в законодательстве, просчеты и отрабатывает обходные конструкции. Что касается Закона Украины №9059 «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины», то правило Госкомзема: не комментировать какой-либо закон до подписания его президентом Украины.

Вместе с тем как гражданин, до недавнего времени народный депутат, скажу следующее. Согласно статье 58 Конституции, «законы и другие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица. Никто не может отвечать за действия, которые на момент их совершения не признавались законом как правонарушение». Закрепление указанного принципа на конституционном уровне гарантирует стабильность общественных отношений, в частности отношений между государством и гражданами, вселяет в последних уверенность в том, что их нынешнее положение не ухудшится из-за принятия более позднего закона или другого нормативно-правового акта.

Кроме того, по моему мнению, в первой статье закона, где речь идет о соглашениях, заключенных в период действия запрета на отчуждение земельных участков, необходимо более четко определить: о каких именно соглашениях идет речь, каких доверенностях? Законы пишутся для всех граждан Украины, и все — от академика до крестьянина — одинаково должны понимать их нормы, хорошо осознавать, что именно им не следует заключать. Например, входит ли сюда договор по управлению имуществом? Закон не должен оставлять вопросов.

Открою вам небольшую тайну: именно исходя из этого, Госкомзем предложил президенту Украины применить право вето в соответствии со статьей 106 Конституции Украины.

Уже не тайна! Президент подписал закон, признав его полноценным.

Несвободная земля

Чужие недостатки видны издалека... Хотя и Госкомзем при старом руководстве святым назвать сложно. Чего мы достигли за 14 лет земельной реформы? Механически поделили 67,7% продуктивных земель, в том числе непригодных для сельскохозяйственного использования? Создали критическую массу землевладельцев — 6,887 млн. человек, навязав им безальтернативную форму отношений — арендную? Кстати, разрушительную по своей сути, поскольку арендаторы-временщики выжимают, притом безнаказанно, последние соки из не своей земли. И, в конце концов, бросают ее на произвол судьбы.

Мы гордимся тем, что арендная плата за эксплуатируемые гектары — самая низкая в мире? Да и ту в 81,6% случаев выплачивают натурой или бартером. Разве это не издевательство: средняя арендная плата в Украине составляет 122 гривни за гектар?! За год!

За эти «слезы» и государственный акт не изготовишь. Дату окончательной их выдачи власть переносит так же часто, как и вступление в ВТО. Наконец вроде бы определились: президент приказал — Госкомзем взял под козырек! Первое апреля... Кто бы ни смеялся — чиновники или мы, но сроки в очередной раз будут сорваны.

Да и не государственные акты, в конечном счете, тормозят земельную реформу. Просто за документальной суетой удобно скрывать неразбериху в земельном нормативно-правовом поле. Когда же, наконец, заработают законы о земельном государственном кадастре, рынке земли, размежевании земель государственной и коммунальной собственности, государственном земельном банке? Кто-то даже вознамерился по-новому переписывать сам Земельный кодекс...

— Украина — единственное государство на постсоветском пространстве, не имеющее закона о государственном земельном кадастре, — посвящает в тонкости законодательной «кухни» Николай Сидоренко. — После нескольких рассмотрений в Верховной Раде рабочая группа профильного комитета по доработке законопроекта так и не пришла к согласию. И все из-за двух альтернативных концепций создания кадастра. Одна из них реализована в большинстве стран с развитой экономикой, ее отстаивает Госкомзем и поддерживает Кабинет министров. Базируется она на том, что кадастр должен быть государственным, поэтому и называется Государственный земельный кадастр. И это не просто название, а свидетельство того, что государство гарантирует права владельцев и пользователей, достоверность и актуальность кадастровых данных, их защиту от несанкционированного доступа.

База данных кадастра является государственным информационным ресурсом, и, конечно же, вести его должно госучреждение. Согласно статье 204 Земельного кодекса, функции по ведению Государственного земельного кадастра закреплены за Госкомземом. Следует также учитывать, что создание и ведение системы регистрации прав на землю и прочее недвижимое имущество в соответствии с принятым в прошлом году законом тоже осуществляет Госкомзем, причем в составе Государственного земельного кадастра. Казалось бы, не может быть сомнений по поводу ведомства, отвечающего за Государственный земельный кадастр и систему регистрации прав.

Но сторонники правового нигилизма предлагают сделать кадастр коммунальным. По их мнению, его должны вести органы местного самоуправления в каждом селе, поселке, городе. При таком подходе в Украине может быть свыше 30 тыс. местных кадастров, которые практически невозможно будет интегрировать в единую систему.

За какие средства сельский председатель приобретет необходимые компьютеры, лицензионное программное обеспечение, средства защиты информации? И главный вопрос: зачем вести кадастр в селе, если необходимую информацию можно получить на безоплатной основе из Государственного земельного кадастра, который в райцентре ведет госучреждение? Главная цель для собирателей кадастровых данных — их достоверность. А кто даст гарантию при коммунальном кадастре, что в данные по отчужденному или проданному земельному участку не будут внесены изменения каким-то сотрудником, скажем, того же сельского совета?

Что касается государственного земельного банка, то с принятием Земельного кодекса Кабмин распоряжением от 11 июля 2002 года создал Координационный совет по вопросам создания системы ипотечного кредитования. Он начал работу с подготовки и создания государственного земельного (ипотечного) банка с целью расширения возможностей товаропроизводителей, в частности в аграрном секторе.

Учитывая совокупность предпосылок экономического, правового и институционального характера, отсутствие правового поля и достаточного финансового обеспечения, Координационный совет поддержал решение рабочей группы о нецелесообразности создания такого банка. Вместо этого решили разработать наиболее приемлемую для Украины модель ипотечного кредитования. Такое решение поддержали Кабинет министров и Национальный банк Украины.

Согласно постановлениям Кабмина от 8 октября и 23 декабря 2004 года создали Государственное ипотечное учреждение, утвердили его устав, положение о наблюдательном совете и его состав. Учитывая, что цель создания и направления деятельности Государственного ипотечного учреждения, в сущности, совпадают с задачами государственного земельного (ипотечного) банка по привлечению финансовых ресурсов, обеспечению на этой основе деятельности рынка долгосрочного ипотечного кредитования, Госкомзем поддерживает представленный Кабинетом министров (разработчик — Минфин) законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины» в части исключения из «Заключительных положений» Земельного кодекса норм, касающихся вопроса создания государственного земельного (ипотечного) банка Украины.

Комитет нарабатывает проект Методических рекомендаций по изготовлению проектов размежевания земель государственной и коммунальной собственности, в котором учтена часть предложений горгосадминистраций.

Негусто и с большим опозданием... Неспроста вспомнил о «смешном» дне. Если даже Госкомзем физически и готов до этого времени вручить 1,5 млн. государственных актов на земельную собственность, то вмешаются другие тормозящие факторы. Часть граждан принципиально не хочет менять сертификаты на акты. Получив акт, крестьяне официально становятся владельцами, а следовательно, имеют какую-никакую прибыль. А коль так, их исключают из списков малообеспеченных людей, лишают государственных субсидий. Так стоит ли менять шило на мыло?

И хотя Верховная Рада приняла дополнение, по которому наличие акта не приводит к автоматической потере субсидий, не все жители глубинки об этом знают. А государственные толкователи к ним не торопятся. Зачем сбивать ноги, если процедура замены сертификатов на акты финансово не обеспечена на более чем 100 млн. гривен? Все равно на всех не хватит... Но даже при всех плюсах реляция о выполнении президентского задания будет неполной, поскольку нерозданными останутся около 100—150 тыс. актов. По вполне объективным причинам: их владельцы на заработках за границей...

Победная выдача последнего государственного акта может сорваться и из-за возможной приостановки финансирования проекта Всемирного банка. Сначала отношения между Украиной и Международным банком реконструкции и развития складывались хорошо. Стороны 17 октября 2003 года подписали Соглашение о займе (проект «Выдача государственных актов на право собственности на землю в сельской местности и развитие системы кадастра»), а 15 июня 2004-го его ратифицировала Верховная Рада. В августе того же года вступил в силу Закон «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений», что стало предпосылкой к успешной реализации проекта в части создания единой государственной системы регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений в составе государственного земельного кадастра.

Заем Всемирного банка составляет 195,13 млн. долл., в том числе субкредит для Центра государственного земельного кадастра (Центр ГЗК) — 75,4 млн. Из семи компонентов проекта самые «денежные» — четвертый и пятый: «Организация и проведение землеустроительных работ» и «Развитие системы государственного земельного кадастра». Их реализация предусматривает соответственно 84,35 и 75,78 млн. долл., всего — 82% общей суммы займа. Они могут материализоваться в бесплатную выдачу государственных актов регистрации прав на землю крестьян и создание государственного реестра прав на землю и недвижимое имущество с применением современных информационных технологий.

Аритмия возникла из-за межведомственных трений. Госкомзем и Министерство юстиции побили горшки в споре — кто же будет вести Государственный реестр прав на недвижимое имущество и их ограничений? Несогласованными остались позиции по поводу системы органов государственной регистрации прав. Не помирил противоборствующие стороны и опыт многих стран, который свидетельствует, что ведение единого реестра прав собственности и кадастровой карты земельных участков позволяет системе функционировать лучше и с большей отдачей, нежели в случае, когда существуют две системы в разных учреждениях. Тем более что внедрение, а затем и содержание двойной системы будет в два раза дороже, чем единой.

Принятая 16 сентября 1986 года Комитетом министров Совета Европы Рекомендация СЕ R(86)12 рекомендует лишить судебные органы функции регистрации прав собственности, поскольку она мешает им осуществлять свою основную функцию — управления судебной системой. В качестве примера неудовлетворительного функционирования систем регистрации, базирующихся на судебных системах, сейчас называют Словению, Хорватию, Румынию, Болгарию, Россию и большинство региональных систем регистрации в Германии. Подчиненные судам системы не обладают ни техническими, ни управленческими возможностями руководить сложными системами картографии и землеустройства. Поэтому они не используют карты или должны полагаться на другие учреждения.

Разумеется, противостояние между Госкомземом и Минюстом негативно сказалось на темпах реализации проекта Всемирного банка. Новая система регистрации прав с 1 января 2005 года так и не заработала. Более того, все громче стали говорить об альтернативной. Чтобы убедить в ошибочности такого шага, Поль Бермингхем, директор Всемирного банка по Украине, Беларуси и Молдове, в конце марта прошлого года официально обратился к Анатолию Кинаху, первому вице-премьер-министру. Опираясь на наш международный опыт, писало высокое должностное лицо, считаем, что один из основополагающих принципов современной системы регистрации прав собственности состоит в том, что вся земля и прочее недвижимое имущество должны регистрироваться в одной унифицированной системе, которой управляет одно учреждение. К тому же эта унифицированная система должна базироваться на записях о земельных участках и, таким образом, включать как регистрацию прав собственности, так и систему кадастровых карт.

Насколько Анатолий Кириллович убедил подчиненных, свидетельствует тот факт, что через три месяца Всемирный банк опять оценил состояние внедрения проекта как неудовлетворительное, особенно пятого, «регистрационного» компонента. Понимаю банкиров, которые, поколесив по миру, только в Украине почти полтора года ждали, пока Кабмин примет наконец постановления и прочие нормативные документы, которые бы позволили сдвинуть с места застывшую регистрацию. В конце концов, терпение их лопнуло, и дата 30 ноября 2005 года должна была стать последней в этой волоките. То было третье или четвертое предупреждение, в котором в конце, в качестве постскриптума, заимодатели напомнили: в случае непринятия мер... Банк будет предлагать приостановить или даже отменить весь проект либо его часть.

Финал неутешителен: 13 февраля 2006 года Всемирный банк проинформировал о возможности приостановки дальнейших выплат по проблемному компоненту — созданию единой регистрационной системы. Так выигрышный для Украины вариант «благодаря» нашим чиновникам стал проигрышным. Остается пожать друг другу руки!

Без «всемирных» средств срок введения в действие единой системы государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений, определенный президентом как 1 июня нынешнего года, может отодвинуться аж в 2007-й. За ним «хвостиком» потянутся и остальные законопроекты, постановления, нормативы, акты... А значит, пролонгация моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения сама будет набиваться в спутники.

Дальновидные социалисты, опередив «Нашу Украину», законопроектом «застолбили» для этого 2012-й. «Нашеукраинцы» же считали последним запретительным годом 2006-й. Дабы он стал таковым, даже делегировали на председателя аграрного комитета ВР своего полпреда, но...

Станет ли легче крестьянам от передвигания временных фишек? С 1995 года невостребованными остались 220 тыс. сертификатов на землю. Считайте, почти миллион гектаров «ничейных» угодий. Если законодательно-правовая неразбериха будет продолжаться и в дальнейшем, государство со временем может даром унаследовать около 20 млн. гектаров пахотных земель. 15 из них принадлежат пенсионерам, а еще свыше миллиона дедушек и бабушек не имеют наследников, или же последние являются иностранными гражданами. Это еще почти 5 млн. гектаров.

Разумеется, миллион одиноких землевладельцев до гробовой доски никак не реализуют свое конституционное право распорядиться по своему усмотрению паем. Кому-то из них еще можно было бы помочь, задействовав главу 57 «Пожизненное содержание (уход)» Гражданского кодекса. Как плата за уход в старости — земельный надел. Однако и этот спасательный круг был отобран законом №9059.

Если государство таким образом стремится национализировать общенародное богатство, то с такой властью мне не по пути. Собственно, она сама впадет в отчаяние, поскольку этим миллионам гектаров нужно будет найти применение. Ведь до 2015 года в Украине действует ограничение на владение — не более ста гектаров в одни руки! Здесь уже не латифундистов, земельных ломбардов надо бояться, а заботиться о том, что мы называем национальной безопасностью и ее составляющей — безопасностью продовольственной. Может случиться так, что эталонные черноземы останутся просто бесхозными. Сегодня же о земельные проблемы еще есть кому спотыкаться: виноватым и невиновным — власти и крестьянам.