Сельское хозяйство Украины в условиях ВТО: ожидания производителей и аналитические прогнозы

Как показали июльские события в Верховной Раде, едва ли не наибольшие опасения в связи со вступлением Украины в ВТО возникают из-за возможных последствий этого шага для аграрного сектора и агропродовольственных рынков Украины. На протяжении 2003—2005 годов последствия изменения торговых режимов для экспортеров, риски для внутреннего рынка в целом, а также смена уровня поддержки средних и крупных сельскохозяйственных производителей всесторонне обсуждались в политических и экономических кругах, анализировались в научных публикациях. А вот возможное влияние на жизнь сельского населения, производящего в последние годы свыше 60% валовой сельхозпродукции, остается практически без внимания.

Для того чтобы раздвинуть рамки традиционных подходов к проблематике ВТО, мы расширили поле анализа, исследовав, как повлияло присоединение к ВТО на аграрную сферу стран Центральной и Восточной Европы, которые стали членами этой организации в течение переходного периода, а также обобщив ожидания сельскохозяйственных производителей и управленцев, ответственных за проведение аграрной политики на местном уровне. Эти специалисты воспринимают информацию о нормах и правилах ВТО сквозь призму реальной ситуации и конкретных проблем сельского хозяйства и сельской местности, поэтому их суждения, несмотря на субъективный характер, являются важным источником данных для аналитиков.

Анализируя ожидания сельхозпроизводителей и управленцев, мы использовали данные социологического исследования, которое было проведено общественной организацией «Институт сельского развития», созданной в рамках Программы повышения уровня жизни сельского населения в Украине (финансируется министерством Великобритании по делам международного развития).

Опрос проводился в марте-апреле 2005 года в Киевской, Донецкой, Одесской и Луганской областях. Он охватил 800 респондентов, среди которых — 400 производителей сельскохозяйственной продукции (руководители или главные специалисты сельхозпредприятий и фермеры) и 400 представителей органов власти и местного самоуправления (в эту группу вошли начальники или специалисты областных и районных управлений сельского хозяйства; председатели или специалисты областных и районных советов; председатели сельских советов; руководители или специалисты совещательных служб).

Исследование обнаружило существенное различие в уровнях информированности сельскохозяйственных товаропроизводителей и представителей управленческих структур. Осведомленность первой группы значительно ниже: 17% руководителей сельхозпредприятий и фермеров вообще не владеют информацией о ВТО (рис. 1).

Только 13% респондентов считают себя достаточно или в полной мере информированными о ВТО. Подавляющее большинство опрошенных знакомы с правилами организации в общих чертах или приблизительно. Это означает, что обобщенные представления сельскохозпроизводителей и управленцев ни в коей мере не могут использоваться как экспертные выводы о возможных последтвиях вступления в ВТО для сельского хозяйства Украины. Они могут служить только дополнительным источником информации при анализе объективных факторов.

Результаты социологического исследования подтвердили, что существует прямая связь между уровнем осведомленности и позитивным отношением ко вступлению Украины в эту организацию. Среди сельскохозяйственных товаропроизводителей меньше сторонников вступления Украины в ВТО, чем среди представителей властных структур. В целом же количество сторонников вступления в ВТО в обеих группах респондентов превышает количество противников (рис. 2).

Однако углубленный анализ этих результатов не дает повода для однозначных выводов, ведь половина сторонников вступления Украины в ВТО считают, что торопиться с этим шагом не следует. Проявились и региональные различия. Меньше всего поддерживают вступление Украины в ВТО в Донецкой области — 18% против 30—34% в других областях, где проходил опрос.

Исследование последствий вступления в ВТО для сельских домохозяйств было бы опрометчиво сводить к анализу влияния торговой либерализации на их доходы и условия жизни. Ведь, с одной стороны, сельские домохозяйства являются производителями сельскохозяйственной продукции не только для собственного потребления, но и на продажу, а с другой — от конкурентоспособности сельскохозяйственных предприятий в условиях торговой либерализации будет зависеть занятость сельского населения и оплата труда.

Социологическое исследование показало, что село не в восторге от идеи присоединения Украины к ВТО. Негативные ожидания здесь незначительно преобладают над позитивными. 22% опрошенных оптимистично оценивают влияние норм и правил ВТО на сельское население, в то же время 27% ожидают ухудшения ситуации. Четверть респондентов считают, что последствия будут частично позитивными и частично негативными, а 8% — неощутимыми для крестьян.

Наиболее пессимистичные ожидания люди вполне оправданно связывают со снижением возможностей реализации продукции личных крестьянских хозяйств (59% опрошенных). Мелкотоварным производителям трудно будет выживать в новых конкурентных условиях. Фактором риска для них является не только их низкая конкурентоспособность, но и высокая стоимость внедрения международных санитарных и фитосанитарных стандартов, что может стать серьезным препятствием для расширения экспорта сельскохозяйственной продукции.

Негативные ожидания респондентов связаны также с сокращением количества рабочих мест (53% респондентов) и снижением оплаты труда на сельхозпредприятиях (43%) вследствие уменьшения объемов производства и ухудшения финансового положения предприятий. Хотя здесь следует отметить, что устойчивая тенденция к сокращению рабочих мест существует уже сейчас, независимо от перспектив вступления в ВТО.

Что касается оптимистических ожиданий, то наибольшие из них связаны с влиянием членства во Всемирной торговой организации на бизнес-среду. 45% опрошенных считают, что в таких условиях расширятся возможности для создания собственного бизнеса в сельской местности. Эти ожидания вполне оправданы, ведь ВТО будет способствовать созданию рыночных институтов в аграрной сфере, что, в свою очередь, поспособствует выходу сельского хозяйства из кризисной ситуации и диверсификации доходов сельского населения. 40% респондентов надеются на увеличение льгот и дотаций для личных крестьянских хозяйств, 36% — на улучшение условий жизни в результате поддержки сельской местности. Эти ожидания связаны с расширением финансирования аграрной сферы из госбюджета с помощью «зеленого ящика» ВТО.

Напомним, что в «зеленый ящик» входят меры, которые не направлены на поддержку объемов производства и цен производителей, а следовательно, не нарушают принципы справедливой конкуренции. Государственные затраты в рамках «зеленого ящика» могут осуществляться на поддержку научных исследований, подготовку и повышение квалификации кадров, информационно-консультационное обслуживание; на финансирование ветеринарных и фитосанитарных мероприятий, контроль за безопасностью продуктов питания; совершенствование инфраструктуры (строительство дорог, электросетей, мелиоративных сооружений); улучшение землепользования; содействие структурной перестройке сельскохозяйственного производства и т.п.

Государство, являющееся членом ВТО, имеет право финансировать меры «зеленого ящика» в любом объеме в зависимости от возможностей своего бюджета. Если с этой точки зрения посмотреть на госбюджет-05, то затраты, которые можно квалифицировать как финансирование мер «зеленого ящика» ВТО, запланированы на уровне 1,19 млрд. грн. (с учетом затрат на земельную реформу и на научные разработки в Украинской академии аграрных наук). В относительных показателях меры «зеленого ящика» в нынешнем году составляют 34% общей суммы государственной поддержки сельского хозяйства средствами государственного бюджета. В предыдущих, 2003 и 2004 годах, их удельный вес достигал соответственно 19 и 25%.

Таким образом, в Украине существует тенденция к росту доли мер «зеленого ящика» в структуре государственной поддержки аграрной сферы еще до обретения членства в ВТО. Как показывает опыт других стран с переходной экономикой — членов ВТО, эта тенденция будет усиливаться после присоединения страны к этой влиятельной международной организации.

В частности, в Чехии, Польше, Словении на протяжении переходного периода доля мер «зеленого ящика» постепенно возрастала и на протяжении 1996—1998 годов начала преобладать в структуре поддержки сельского хозяйства. По данным Секретариата ВТО, в 1998 году доля «зеленого ящика» в бюджете государственной поддержки Чешской Республики составляла 86,2%, Польши — 73,8, Словении — 60,8%. Тенденция к возрастанию поддержки сельского хозяйства мерами «зеленого ящика» характерна и для развитых стран. В частности, по данным Секретариата ВТО, с 1995 по 2001 год затраты на «зеленый ящик» увеличились в странах ЕС на 56%, в США — на 26, Австралии — на 53%.

В ходе социологического исследования респондентов попросили также оценить последствия торговой либерализации для сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств. Отвечая на этот вопрос, лишь 24% респондентов указали, что ожидают положительных последствий (2% — чрезвычайно положительных, 11 — положительных и также 11 — преимущественно положительных). Негативные ожидания немного сильнее: 5% опрошенных ожидают крайне отрицательных последствий, 11 — отрицательных и 15% — преимущественно отрицательных. Почти четверть (24%) считают, что последствия для сельскохозяйственных товаропроизводителей будут частично положительными, а частично отрицательными, 4% — что сельскохозяйственные производители не ощутят на себе влияния ВТО.

В целом больше половины сельскохозяйственных товаропроизводителей и специалистов органов управления не поддерживают мнение, которое нередко можно встретить в средствах массовой информации, о том, что «сельское хозяйство Украины обречено на упадок после вступления в ВТО». Как показало исследование, с этим тезисом согласны 21% и частично согласны — 22% респондентов.

Негативные ожидания крестьян от участия Украины в системе мировой торговли связаны, прежде всего, с перспективой снижения конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем рынке. Однако в ходе исследования выяснилось, что почти половина опрошенных вследствие плохой информированности не связывают эти возможные отрицательные изменения со снижением уровня импортных тарифов. В то время как этот фактор имеет очень важное значение. Как известно, в ходе переговорного процесса Украина согласилась снизить средний тариф на продукцию сельского хозяйства и пищевой промышленности с 30% в начале периода внедрения тарифных сокращений (2001 год) до 12,53% в конце периода (2005 г.). И именно с этими обязательствами связаны прогнозы относительно потери части внутреннего рынка отечественными товаропроизводителями из-за их низкой конкурентоспособности.

Впрочем, несмотря на непонимание причинно-следственных связей, респонденты делают правильные выводы. 70% опрошенных считают, что произойдет снижение конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем рынке, 55% ожидают снижения производства в сельскохозяйственных предприятиях вследствие потери части внутреннего рынка.

Неоднозначными оказались и другие результаты исследования. Так, только 29% респондентов ожидают значительного или незначительного снижения уровня государственной поддержки сельскохозяйственных предприятий, в то же время 35% считают, что такого снижения не будет. И это, откровенно говоря, довольно неожиданный показатель на фоне постоянной обеспокоенности руководства аграрного сектора по поводу ограничения разрешенного уровня поддержки отрасли в условиях ВТО.

Без дополнительных исследований мы не можем установить, какой из трех факторов привел к столь низкому уровню обеспокоенности рядовых аграриев и руководителей среднего звена — то ли низкая осведомленность о правилах игры для сельского хозяйства в условиях ВТО; то ли постоянное информирование о ходе переговорного процесса, позволившее сделать вывод о несущественности ограничений ВТО, то ли нынешняя неэффективная система государственной поддержки. Поэтому ситуация требует более подробного анализа.

Следует отметить, что согласование со странами-членами Рабочей группы по вступлению Украины в ВТО разрешенных объемов государственной поддержки сельского хозяйства мерами «желтого ящика» ВТО стало наиболее проблемным вопросом переговоров. Украина договаривается о совокупном уровне поддержки (ежегодную сумму всех ее видов, на которые распространяются обязательства по сокращению) в размере 1,14 млрд. долл., исходя из трехлетнего базового периода — 1994—1996 годов. Однако некоторые члены Рабочей группы настаивают на другом базовом периоде. В частности, если для расчета будет взят период 1997—1999 годов, то совокупный размер поддержки отрасли значительно сократится.

Эти вопросы довольно болезненны, ведь почти все меры государственной поддержки украинского сельского хозяйства, благодаря которым отрасль развивалась на протяжении последних пяти лет (в частности, внедрение частичной компенсации сельхозпроизводителям за счет госбюджета учетной ставки за пользование кредитами; доплаты из госбюджета за сдачу продукции соответствующего качества; списание хозяйствам государственных долгов), относятся именно к «желтому ящику» ВТО, то есть, вероятнее всего, подлежат некоторому сокращению.

Впрочем, общая стоимость запланированных мер «желтого ящика» в государственном бюджете 2005 года составляет почти 2,28 млрд. грн., то есть значительно ниже суммы разрешенной поддержки, которую отстаивает делегация Украины на переговорах. Так что даже после вступления в ВТО проблема ограничений поддержки сельского хозяйства в ближайшие годы в Украине не встанет.

Среди участников агропродовольственного рынка выгоды и риски от либерализации торговых режимов распределятся неравномерно. Анализ объективных факторов и субъективных оценок респондентов показывает, что наибольшую выгоду получат экспортеры сельскохозяйственной продукции, а наименьшую — личные крестьянские хозяйства и фермеры.

Это подтверждают и результаты опроса. Основные выгоды от вступления в ВТО респонденты связывают с расширением экспорта продукции из Украины (55% опрошенных) и, в частности, экспорта сельскохозяйственной продукции (41%).

Участие в ВТО стратегически выгодно Украине как государству со значительным экспортным потенциалом в сельском хозяйстве. Либерализация режима доступа отечественных экспортеров до внешних рынков станет фактором ускорения структурных реформ в аграрном секторе, что в конечном итоге будет способствовать росту конкурентоспособности национальных производителей.

Еще один аспект членства в ВТО связан с соглашением о санитарных и фитосанитарных мерах. Периодические фитосанитарные скандалы серьезно усложняют работу украинских экспортеров сельскохозяйственной продукции на внешних рынках. Наибольший резонанс вызвали скандалы в Канаде и Франции в 2003 году с запретом разгрузки украинской фуражной пшеницы, вследствие чего возникло предубежденное отношение к украинскому зерну и на других рынках сбыта. Некоторое снижение напряженности для украинских экспортеров должно произойти после вступления страны в ВТО. Члены этой организации признают санитарные и фитосанитарные нормы других членов как эквивалентные (даже если они отличаются от собственных) в том случае, если экспортер демонстрирует импортеру, что его меры достигают надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты.

Таким образом, даже беглый анализ преимуществ и рисков для сельского хозяйства от участия Украины в ВТО позволяет сформулировать направления государственной политики, способные снизить риски, нейтрализовать возможные отрицательные последствия и ускорить реализацию преимуществ от либерализации торговых режимов. Речь идет, в частности, о содействии экспорту с целью расширения внешних рынков сбыта; стимулировании внутреннего спроса на продовольствие; повышении конкурентоспособности национальных производителей за счет улучшения качества и безопасности продукции путем внедрения международных стандартов качества.

Далеко не на последнем месте в этом перечне мер должны бы также находиться реструктуризация убыточных сельскохозяйственных предприятий, эффективное государственное регулирование аграрных рынков, развитие обслуживающей и сбытовой кооперации мелких товаропроизводителей и формирование для них рыночной инфраструктуры. Учитывая проблемы села, большинство этих мер требует неотложного внедрения независимо от того, вступит Украина в ВТО уже в этом году или нет.