Почему не сработали антикоррупционные барьеры? Президент подписал скандальный законопроект №9627

Президент Владимир Зеленский в интервью Fox News несколько недель назад убедительно заявил, что с коррупцией у нас «все чисто» и даже в военное время проводятся «сложные антикоррупционные реформы».

А прошлую неделю он начал с подписания скандального законопроекта №9627 об упрощении процедуры изменения целевого назначения земли с сельскохозяйственной на промышленную для привлечения инвестиций с целью быстрого восстановления Украины авторства Дмитрия Кисилевского («Слуга народа»). О коррупционности и проблемности этого документа общественный сектор предупреждал и перед первым чтением, и перед принятием в целом. Похожую инициативу год назад пытался проллобировать через парламент заместитель главы офиса президента экс-регионал Ростислав Шурма.

Антикоррупционные реформы, о которых говорил Зеленский, у нас действительно есть, и речь идет именно о системной борьбе с коррупцией. Под давлением западных партнеров в 2022 году наконец приняли Антикоррупционную стратегию, которая почти два года до этого покрывалась пылью в ВР, хотя Зеленским была признана безотлагательной. А в марте 2023-го правительство утвердило и Государственную антикоррупционную программу.

И Антикоррстратегия, и программа должны были не допустить принятия и подписания президентом такого законопроекта, как №9627. Но в результате он стал законом.

Поэтому на его примере стоит проанализировать и для общества, и для западных партнеров, как коррупциогенность в законодательстве умудряется обходить якобы успешные и сложные антикоррупционные предохранители.

Какие коррупционные риски несет этот проект

Законопроект дает возможность при отсутствии градостроительной документации в течение военного положения и пяти лет после его отмены изменять целевое назначение земельных участков, прежде всего сельхозназначения, за пределами населенных пунктов для строительства промышленных объектов.

Последствия этого катастрофические:

• члены громад лишены права влиять на размещение экологически опасных объектов на территории громады;
• отменена стратегическая экологическая оценка, которая с боями была введена в 2018 году в рамках имплементации Директивы 2001/42/ЕС Европейского парламента и Рады.

Проводили эту законодательную инициативу, как и градостроительную «реформу» №5655, под лозунгом борьбы с коррупцией, которая препятствует инвестициям.

Вот только коррупция при изменении целевого назначения земли никуда не денется. Что же произошло? Реализацию коррупционных схем значительно упростили. Разработку градостроительной документации обеспечивает соответствующий орган при исполкоме местной рады. Именно на этом этапе закладываются все нарушения в градостроительной документации, которые происходят не без коррупции. Только сейчас под давлением общественности местная рада может эту документацию не утвердить, а вот новым законопроектом местная рада устраняется от этого согласования. Этот орган при исполкоме теперь бесконтрольно будет решать все сам.

И можно было бы сказать, что персональную ответственность теперь будет нести чиновник, подготовивший эти документы, но она есть и без №9627. Здесь можно вспомнить недавний случай с заместителем главы Киевской городской госадминистрации, которому объявило подозрение Национальное антикоррупционное бюро за подготовку и подачу на утверждение Киеврады одного из проектов землеотвода.

Позволять или не позволять по новому закону будут в ручном режиме чиновники исполкома местных рад, а не сама рада путем голосования, и уже без обязательных общественных слушаний и расчетов последствий для экологии.

Да, в этом законопроекте есть коррупциогенные факторы, как и в ряде других законов, принятых Верховной Радой. Но в данном случае речь идет о законе, нарушающем новые антикоррупционные барьеры реформы, которыми так гордился президент. Так почему же не они сработали?

Для того чтобы законопроекты с коррупционными рисками не принимали, государство и разработало антикоррупционные барьеры.

Барьер №1: Антикоррупционная стратегия

«Бесплатность процедуры изменения целевого назначения земельных участков стимулирует коррупцию при принятии соответствующих решений», — такой вывод конституционным большинством утвердила Верховная Рада в июне 2022 года (проблема 3.5.6, которую должна решить Антикоррстратегия).

И речь в Антикоррупционной стратегии идет не только об изменении целевого назначения сельхозземель. Речь идет об изменении целевого назначения земель всех категорий безотносительно к №9627.

Для понимания, гектар сельскохозяйственных земель стоит 1–2 тыс. долл. США, а после изменения целевого назначения на земли промышленности, в зависимости от местоположения, его цена вырастет в десятки или даже сотни раз.

В населенных пунктах, вероятно, относительное повышение цены при изменении целевого назначения земли не такое большое, но абсолютный рост уже составляет от сотен тысяч до нескольких миллионов долларов на гектар близко к центру больших городов.

Существующая процедура изменения целевого назначения земли создает «из воздуха» бешеные прибыли заинтересованным лицам. И эти заинтересованные лица частью такой прибыли охотно поделятся с ответственными представителями власти.

И просто за взятку дешево землю могут получить только «свои» для власти инвесторы-застройщики. В Украине давно функционирует отдельный теневой бизнес на этом процессе. Приближенные к власти лица покупают дешевую землю, по коррупционным схемам изменяют ее целевое назначение и дальше уже дорогую землю продают под застройку реальным инвесторам.

Победить коррупционную схему с такой рентабельностью можно только одним способом — лишив ее этой рентабельности.

Все это уже давно известно нашим западным партнерам. В 2018 году были озвучены выводы от привлеченных Немецким обществом международного сотрудничества (GIZ) иностранных экспертов: не установив компенсацию разницы цены при изменении целевого назначения земли, в Украине невозможно ни преодолеть коррупцию в этой сфере, ни обеспечить нормальное развитие городов.

Казалось бы, дальше все должно быть очевидно: главная причина существования коррупции при изменении целевого назначения земли установлена и официально признана ВР, поэтому остается лишь устранить эту причину.

Вот только в Антикоррупционной стратегии проблема определена, но ее решение не предусмотрено.

Начальная редакция стратегии предусматривала установить обязательность уплаты в бюджет разницы стоимости земельного участка до и после изменения его целевого назначения, а для особо ценных земель — так вообще в пятикратном размере этой разницы.

Но решение проблемы с коррупцией в таком важном вопросе ко второму чтению Антикоррупционной стратегии убрали. Соответствующую поправку (№453) подал еще в 2021 году на тот момент первый заместитель главы, а сейчас глава ВР Руслан Стефанчук.

Сравнительная таблица Антикоррупционной стратегии ко второму чтению.

Аргумент Стефанчука: законом №711-IX недавно дополнена статья 207 Земельного кодекса новой частью шестой, которая предусматривает компенсацию, но не полностью, а в размере 30% разницы в цене, и не для всех случаев, а только при изменении целевого назначения сельхозземель.

Так сказать, в этом направлении что-то было сделано, а хорошего надо понемногу, чтобы и преемникам осталась коррупция для борьбы с ней.

Кстати, норму в Земельном кодексе, которой свои предложения оправдывал Стефанчук, отменили уже через четыре месяца после принятия Антикоррупционной стратегии. Откатили назад собственную положительную реформу без шума — незаметной поправкой нардепа от «Слуги народа» Александра Гайду в ко второму чтению.

Вывод первый. Власть в разгар войны решила не бороться с коррупцией в отдельных направлениях, наделав дыр в финальной редакции главного стратегического антикоррупционного документа перед его принятием в 2022 году.

Еще в 2020-м в ВР знали и первопричину бешеной коррупции при изменении целевого назначения земли, и лучший вариант побороть эту коррупцию, убрав экономическую выгоду от подобных схем.

При этом заложенный в первой редакции Антикоррупционной стратегии путь предусматривал направление в местные бюджеты прибыли, которая сейчас благодаря коррупционным схемам оседает в карманах отдельных приближенных к местной власти дельцов. И речь идет о значительных поступлениях в бюджеты, — автор законопроекта №9627 Дмитрий Кисилевский утверждает, что миллиарды гривен в год платились только в виде взяток, поэтому общая прибыль теневого бизнеса от существующих сейчас коррупционных схем на изменении целевого назначения должна достигать десятков миллиардов в год.

Но, по предложению главы ВР Руслана Стефанчука, нардепы решили все оставить, как есть.

Если бы Антикоррупционная стратегия содержала не только причину коррупции при изменении целевого назначения земли, но и с самого начала предложенный путь преодоления этой коррупции, Верховная Рада даже не начинала бы своей схемы с законопроектом Кисилевского.

Барьер №2: Государственная антикоррупционная программа

Как уже отмечалось, законопроект предусматривает упрощение процедуры изменения целевого назначения земли при отсутствии градостроительной документации.

А Государственная антикоррупционная программа содержит сразу пять взаимосвязанных мер, которые должны надежно препятствовать таким изменениям законодательства.

Мера в Приложении 2 (2.5.6.1.7) предусматривает постоянный мониторинг законопроектов для выявления попыток отменить разработку комплексных планов и определение на основании этого функционального зонирования территорий, ограничений в использовании земель как обязательные предпосылки установления и изменения целевого назначения земельных участков.

Следующие меры (от 2.5.6.1.8 до 2.5.6.1.11) устанавливают перечень действий, которые должны применяться в случае появления таких законопроектов, — от подачи замечаний в целях недопущения принятия и до обращения к президенту с предложением применить право вето, если такой закон будет принят.

Меры 2.5.6.1.7–2.5.6.1.11 Государственной антикоррупционной программы.  

Выполнять эти меры должно Министерство аграрной политики и продовольствия. Выступая 13 сентября 2023 года на профильном комитете ВР во время рассмотрения законопроекта, заместитель министра Людмила Шемелинец как официальный представитель от Минагрополитики отметила: «Мы, Министерство аграрной политики, принимали участие на этапе разработки как первого законопроекта, который был внесен и не принят, не поддержан Верховной Радой, так и этого, уже более комплексного. Мы поддерживаем в целом законопроект».

Государственная антикоррупционная программа устанавливает обязанность министерства делать все возможное, чтобы законопроекты с изменениями, как в №9627, никогда не были приняты.

Но заместитель министра открыто и публично под стенограмму рассказывает, что министерство не просто поддерживает законопроект, а еще и само участвовало в его разработке.

Второй вывод, который напрашивается, здесь следующий: с Государственной антикоррупционной программой все так же, как и с другим украинским законодательством, — его суровость компенсируется необязательностью выполнения.

Может, для иностранных партнеров этот утвержденный Кабмином глобальный документ на сотни страниц и выглядит успешной антикоррупционной реформой, но для украинских чиновников это никчемные бумажки, которые можно открыто игнорировать, если написанное там мешает крутить свои схемы.

Барьер №3: мониторинг выполнения Государственной антикоррупционной программы

И разве можно нарушить Государственную антикоррупционную программу и не попасться, если у нас лучшая в мире система мониторинга над ее выполнением, и по каждой мере аналитики Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции все проверяют ежеквартально?

Законопроект №9627 был внесен в ВР в третьем квартале прошлого года, принят в первом чтении в четвертом квартале. Вся эта история должна была уже попасть в результаты двух мониторингов, а все желающие должны были видеть в публичной системе исключительно полную и объективную информацию.

Официальная схема процедуры проведения мониторинга состояния выполнения мер Государственной антикоррупционной программы.

Однако, по данным системы мониторинга Государственной антикоррупционной программы, с мерами 2.5.6.1.7–2.5.6.1.11 все нормально.

С выполнением первой в цепочке меры 2.5.6.1.7 все чудесно. По состоянию на 31 января 2024 года «прогресс выполнения меры налицо».

Официальный, подтвержденный проверкой НАПК, результат следующий: «По информации Минагрополитики, по результатам проведенного мониторинга не выявлено проектов законов, которые предусматривают внесение изменений в Земельный кодекс Украины об отмене разработки комплексных планов пространственного развития территории территориальных громад и определение на основании этого функционального зонирования территорий, ограничений в использовании земель как обязательных предпосылок установления и изменения целевого назначения земельных участков».

Минагрополитики само участвует в разработке законопроекта, что противоречит Государственной антикоррупционной программе. Потом оно его открыто и публично поддерживает вместо того, чтобы всеми возможными способами препятствовать принятию.

Однако в НАПК ведомство сообщает, что таких законопроектов не выявлено. И НАПК, которое должно все это контролировать и проверять, подтверждает выполнение Государственной антикоррупционной программы Министерством агрополитики.

Понятно, что следующие связанные меры 2.5.6.1.8–2.5.6.1.11 даже не начали выполнять, потому что официально нет законопроектов, принятию которых должны препятствовать.

Информация системы мониторинга Государственной антикоррупционной программы по выполнению мер 2.5.6.1.7–2.5.6.1.11.

Третий вывод, который здесь можно сделать: широко разрекламированный мониторинг выполнения Государственной антикоррупционной программы, который должен был обеспечить выполнение антикоррупционных мер, — фикция.

Нацагентство по вопросам предотвращения коррупции в лучшем случае верит исполнителям на слово и ничего не проверяет. В худшем случае в НАПК сознательно закрывают глаза и замалчивают нарушение Государственной антикоррупционной программы, внося в систему мониторинга над ее выполнением заведомо недостоверную информацию.

Барьер №4: гарант Конституции

Президент Украины сам не будет разбираться, что там Верховная Рада приняла, прежде чем оставить свой автограф на законе или решении о вето. На это физически у него нет времени.

Но короля играет свита. И Владимир Зеленский лично выбрал себе это окружение в виде офиса президента под руководством Андрея Ермака, а тот, в свою очередь, выбрал себе заместителей. И один из них — Ростислав Шурма, который то занимается «Лесами Украины», то обращает внимание на «Воду Украины», то интересуется сельскохозяйственными землями.

Не секрет, что на Банковой есть специальные люди, изучающие каждый новый закон и информацию о нем в СМИ, после чего готовится коротенькая справка с перечнем возможных негативных последствий для репутации самого президента в случае подписания.

Мы можем лишь догадываться, был ли Зеленский в курсе проблем с законопроектом №9627 и сознательно решил, что такие риски для его репутации в разгар войны допустимы. Или же подчиненные Ермака уверенно рассказали ему, что в новом законе все прекрасно.

Но есть факт: закон, который не соответствует проблемам Антикоррупционной стратегии и прямо противоречит Государственной антикоррупционной программе, президентом Украины был подписан.

Четвертый вывод, который здесь напрашивается: для чиновников не имеет значения, осознанно или неосознанно Владимир Зеленский подписал скандальный закон, разработанный с нарушением антикоррупционных мер. Они все равно сделают заранее известный вывод: прямо нарушать Государственную антикоррупционную программу можно, президент не против.

С имперским прошлым мы успешно боремся, но метод «потемкинских деревень» решили оставить себе в наследство. Вот только строят их сейчас не для московских царей, а для наших западных партнеров, чтобы убедить в успехах на антикоррупционном фронте.

Можно закрыть глаза, чтобы не видеть коррупцию, а потом уверенно рассказывать, что «все чисто». Так же можно уверенно рассказывать о сложных антикоррупционных реформах, замалчивая их эффективность.

Но коррупционные законы — как то шило в мешке, которое вылезет в самый неудобный момент.

И главное. Нужно ли ждать реальных успехов, если самые большие антикоррупционные реформы при ближайшем рассмотрении окажутся обыкновенными декорациями?