В сейфе у спикера парламента Александра Турчинова лежит заявление премьера Арсения Яценюка об отставке, которое он написал после того, как 3 июля Верховная Рада завалила два "газовых" законопроекта, внесенных Кабмином. После бурных дебатов на следующий день депутаты все же проголосовали их в первом чтении. Во втором чтении оба законопроекта Верховная Рада рассмотрит на будущей неделе. О одном из них - "Об особенном периоде в топливно-энергетическом комплексе" читайте в этом номере ZN.UA в материале Владимира Рубцова "Минэнерго не хочет жить по-новому". Этот же материал посвящен основным спорным моментам проекта закона "О внесении изменений в некоторые законы Украины о реформировании системы управления Единой газотранспортной системой Украины".
Законопроект №4116а, вызвавший неоднозначную реакцию не только в парламенте, но и в обществе, предусматривает:
- возможность передачи в аренду или концессию магистральных газопроводов и подземных хранилищ газа (ПХГ) предприятию/предприятиям на платной основе без права отчуждения для осуществления функций оператора газотранспортной системы (ГТС) и/или ПХГ;
- передачу имущества ГТС и ПХГ в аренду исключительно с целью и для выполнение обязательств, взятых Украиной в соответствии с Законом "О ратификации протокола о присоединении Украины к Договору об учреждении Энергетического Сообщества", на основании договора и на условиях, утвержденных Кабмином, исходя из принципов соблюдения экономической безопасности государства;
- возможность закрепления функции оператора Единой ГТС Украины за предприятием, учредителем и владельцем которого может выступить исключительно государство, госпредприятие (с долей не менее 51% корпоративных прав) или юридическое лицо (юридические лица), которое принадлежит и контролируется резидентами стран ЕС, США или Европейского Энергетического сообщества, а также является оператором системы транспортировки газа или членом Европейской сети операторов системы транспортировки газа, сертифицированным в соответствии с требованиями статьи 10 Директивы 2009/73/ЕС Европейского парламента и Совета относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа;
- применение аналогичных условий к оператору ПХГ.
Мотивация Кабмина
Правительство торопится, и это настораживает не только депутатов. Но, с другой стороны, этому есть объяснение. Во-первых, с 16 июня российский "Газпром" не поставляет газ в адрес потребителей "Нафтогаза Украины", а впереди зима, и вовсе не обязательно, что она не будет суровой. И хотя, по словам вице-премьера Гройсмана, Украина рассчитывает на закупку в этом году 6–7 млрд кубометров газа у "Газпрома", не факт, что это произойдет. Тем более что многолетние переговоры о пересмотре цены газа пока только привели "Нафтогаз" и "Газпром" в Стокгольмский арбитраж.
Во-вторых, россияне со всей своей мощью "продавливают" строительство обходящего Украину газопровода "Южный поток", несмотря на предостережения Еврокомиссии. Тем временем украинская ГТС все больше теряет транзитный поток. Соответственно, все большими будут ее затраты даже на транспортировку газа в пределах страны. Если срочно не принять меры по практическому участию в европейском рынке газа, в том числе по полноценной интеграции украинской ГТС в общеевропейскую газотранспортную систему, ГТС рискует превратиться в чемодан без ручки. Кабмин изначально обусловил, что инвесторами и акционерами украинских ГТС и ПХГ могут быть компании из ЕС и США, и даже почти согласен на законодательное закрепление процедуры утверждения конкурсных предложений в Верховной Раде.
В-третьих, в июле 2010 г. Украина приняла Закон "Об основах функционирования рынка природного газа", а уже в сентябре подписала протокол о присоединении к Договору об учреждении Энергетического Сообщества. 15 декабря 2010 г. Верховная Рада ратифицировала этот протокол. 1 февраля 2011 г. Украина стала стороной Энергетического Сообщества. В-четвертых, 6 октября 2011 г. Совет министров Энергосообщества принял Третий энергетический пакет и обязал участников имплементировать его к 1 января 2015 г. Осталось меньше полугода. Перечисленные факторы и побудили Кабмин срочно вносить в парламент газореформаторский законопроект.
Теоретически законопроект №4116а предполагает именно кардинальную реформу ГТС, а не очередную смену "кризисного менеджмента". Скажем так, после подписания Соглашения об ассоциации с ЕС правительство Яценюка предлагает унифицировать правила работы украинского и европейского газовых рынков.
О "единстве" и о Единой
Принятый парламентом 4 июля в первом чтении проект закона "О реформировании системы управления Единой газотранспортной системой Украины" - следствие выполнения постановления Кабмина "О неотложных мерах по реформированию системы управления Единой газотранспортной системой Украины" (№172 от 4 июня 2014 г.). Документ подразумевает, что основные предприятия, входящие в НАК "Нафтогаз Украины" и преобразованные в публичные акционерные общества, - ПАО "Укргаздобыча" и ПАО "Укртрансгаз", должны реально отпочковаться от нефтегазового холдинга, как того и требует Третий энергопакет. Более того, НАК наконец-то юридически передаст все функции оператора ГТС ее "Укртрансгазу", хотя должна была это сделать еще в конце 2013 г.
До сих пор схема управления "Нафтогазом" выглядит следующим образом (детальнее о функциях госхолдинга см. рис. 1).
Собственником ГТС, включая ПХГ, является государство; юридическим учредителем "Нафтогаза" - Кабмин. Некоторые функции учредителя КМУ делегировал Минэнергоугольпрому. Но практически все важнейшие решения в отношении НАКа, насколько известно ZN.UA, принимает премьер. В ситуации газовой войны это логично. Но кто (и на какой срок?) определит грань для "ручного управления" в условиях энергетической угрозы стране? Тем более, если все это происходит в процессе реформирования ГТС?
Законопроект предлагает изменить схему управления газотранспортной системой, параллельно реформируя ее таким образом (см. рис. 2), что при сохранении пока 100% акций за государством на основе ПАО "Укртрансгаз" будут созданы минимум две самостоятельные компании - ПАО "Магистральные газопроводы Украины" (МГУ) и ПАО "Подземные газовые хранилища Украины" (ПГХУ).
Зачем отделять "трубу"
от подземных
хранилищ газа?
В поисках ответа на этот принципиальный и другие не менее важные вопросы ZN.UA выслушало мнения многих специалистов и обратилось к одному из авторов реформы ГТС - главному советнику председателя правления "Нафтогаза Украины" Юрию Витренко.
- Юрий Юрьевич, можете объяснить, зачем разделять транспортные функции ГТС и хранения газа и создавать двух операторов вместо одного "Укртрансгаза"?
- Такое разделение - часть комплексной реформы нефтегазового рынка Украины. Из этой программы нельзя просто выхватывать отдельные сегменты - нарушится логика процесса. Если в каком-то сегменте мы не повысили цены, в другом не согласовали корпоративные права, в третьем не разделили функции транспортировки и поставок и т.д., то незачем было затевать реформу.
В ближайшей перспективе предполагается, что "Укртрансгаз" будет арендовать транспортные мощности и мощности по хранению газа у создаваемых ПАО "Магистральные газопроводы Украины" и ПАО "Подземные газовые хранилища Украины". Но для понимания предлагаемой реформы всего газового рынка надо разделять функции, юридические и финансовые структуры.
- Но ведь Третий энергопакет не требует такого жесткого разделения функций.
- В Третьем энергопакете выделены три четко обособленные функции: оператора системы транспортировки, хранения и балансировки. С точки зрения юридической структуры, Третьим энергопакетом регулируется вопрос выделения этих функций из вертикально интегрированного холдинга. Существуют три модели такого выделения. Мы выбрали модель ISO, при которой оператор магистральных газопроводов является полностью независимым и не находится в рамках интегрированной компании, как сейчас ПАО "Укртрансгаз", корпоративные права на который принадлежат "Нафтогазу". В Третьем энергопакете не говорится о том, что обязательно должны быть три разные компании, которые будут выполнять эти функции. И опыт европейских стран свидетельствует, что какие-то компании могут сочетать перечисленные функции, но чаще наблюдается разделение и функций, и компаний. Например, на рынке Германии, который относительно других наиболее либерализирован, есть 24 оператора только хранилищ газа, не говоря уже о многочисленных операторах ГТС. Всего в ФРГ 49 хранилищ газа. Это чисто "совковый" подход, когда считают, что должен быть один оператор всего, всего, всего.
Кроме того, операторы магистральных газопроводов - это естественные монополисты, поэтому их работа отдельно регулируется во всех странах, и их прибыль ограничивается. Поэтому при концессии или даже приватизации транспортных мощностей потенциальный инвестор понимает, что ему не удастся заработать больше, чем ему позволит регулятор в зависимости от выбранной модели регулирования. Стоимость трансакций при покупке транспортных компаний, как правило, соответствует их балансовой стоимости, посчитанной по международным стандартам.
Но при обсуждении модели реформы мы столкнулись с тем, что на сегодняшний день нет политической готовности продавать ГТС. Впрочем, вопрос даже не столько в политической готовности, сколько в том, что в этом нет логики: Украина сегодня находится не в очень стабильном финансовом положении, что сказывается на готовности инвесторов. Но даже если бы нашелся заинтересованный цивилизованный инвестор, в нынешних условиях ему бы пришлось потратить невероятное количество времени на саму процедуру. Кроме того, это еще и огромная социальная ответственность.
- Так нашлись ли желающие приобрести украинскую ГТС?
- Да мы их даже не искали. Мы предложили другую модель. Создаваемые ПАО "Магистральные газопроводы Украины" и ПАО "Подземные газовые хранилища Украины" будут отвечать за техническую эксплуатацию, ремонт и даже модернизацию ГТС, по крайней мере, на переходный период. Создаваемые операторы должны отвечать за привлечение и работу с клиентами услуг ГТС. Поэтому совместные предприятия с европейскими или американскими операторами ГТС важны для нас в первую очередь с точки зрения привлечения европейских компаний в качестве клиентов нашей ГТС. Наша стратегическая цель - интеграция в европейский энергорынок, и это ключ к энергетической независимости Украины.
- А что касается операторов ПХГ?
- Если же говорить об операторах хранилищ, то национальный регулятор в той же Германии, например, стимулирует конкуренцию между ними. Рынок хранения газа не является монопольным, поэтому нет необходимости жестко регулировать цены на услуги операторов хранилищ.
Далее - доступ к хранилищам. Почему все ПХГ должны работать в одном режиме: зимой выкачивать, летом закачивать газ? Если есть избыточные мощности, операторы хранилищ могут выбирать сами, когда им выгоднее закачивать и отбирать газ. Почему все должны работать в одном режиме? В этом же и смысл рынка, ликвидности, диверсификации, гибкости. Это абсолютно экономические преимущества рынка. В Украине, располагающей более 30 млрд кубометров мощностей ПХГ, то есть при явном их избытке, есть смысл и возможность сделать этот сегмент рынка более эффективным и развивать его. А мы вместо этого сидим, как собака на сене.
- Вы подошли к продаже ПХГ в Украине?
- В случае с операторами хранилищ или, точнее, с хранилищами в целом мы видим, что некоторые хранилища обойдутся при продаже в десять раз дороже, чем их балансовая стоимость. Именно потому, что для них тариф нерегулируемый. И поэтому в принципе вы можете заработать гораздо больше, чем балансовая стоимость ПХГ. В настоящее время хранилища являются государственной собственностью, но если мы думаем о том, чтобы частично приватизировать или привлекать инвесторов, то государству выгодно использовать различные подходы.
- И какие же хранилища вы предлагаете выгодно продать?
- Мы предлагаем начать с СП для управления ПХГ, которые мы и так не используем, только тратим деньги на поддержание их работоспособности. Но, к слову, ведущие украинские ученые в газовой сфере говорят о том, что иностранным партнерам надо предлагать самые привлекательные ПХГ, например Бильче-Волицкое (мощностью 16 млрд кубометров), что такие гораздо более радикальные меры помогут быстро создать самый большой газовый хаб в Восточной и Центральной Европе Мы тогда можем стать региональным лидером.
- А нам самим это хранилище разве не понадобится?
- Если это балансирующие мощности, то вопрос только в контроле за его оператором. Если в чем-то его работа не устроит регулятора, лицензия будет просто аннулирована и передана согласно прозрачной и понятной процедуре другому оператору. Но все, о чем я рассказываю, это пока вопрос дискуссионный. Главное - разработать четкий механизм подобных операций.
- Вы анонсировали привлечение инвестиций в ПАО "Укргаздобыча" через механизм локального IPO. Будут ли котироваться акции этой компании? Нет ли другого способа стабилизировать работу "Укргаздобычи"?
- Мы привыкли считать "Укргаздобычу" государственным предприятием. Хотя на самом деле это корпоративная собственность "Нафтогаза". Мы считаем, что через три-пять лет (переходный период) посредством IPO "Нафтогаз", а значит, и государство, может выйти из состава владельцев компании, занимающейся добычей углеводородов. И "Укргаздобыча" от этого только выиграет. Но и государство не проиграет, если в течение этого периода будет сформирован рынок, не требующий участия государства в сегменте добычи. Государство получит мобильную компанию, которой будет значительно проще привлечь инвестиции в разведку и добычу. Параллельно с реформированием ГТС и ПХГ, оптовым рынком торговли газа и розничным (хотя "Нафтогаз" в нем особо не участвует, но это тоже важный сегмент) это принципиально изменит конфигурацию украинского нефтегазового рынка (см. рис. 3).
- Это возможно за такой короткий период? Вы уверены?
- Не уверен, но на то он и переходный период. Опыт государств, которые не на словах, а на практике реформировали свои нефтегазовые рынки, свидетельствует, что возможно. Если не проводить реформы, то не хватит и 20 лет, как показывает опыт Украины. Это, скорее, вопрос политической воли, а не сроков.
В чем может состоять опасность обсуждаемой реформы ГТС
Просчитать все риски разделения ГТС в период только обсуждения возможного создания на базе технологически единой системы транспортировки и хранения газа в Украине достаточно сложно. Но есть моменты, на которых наиболее часто акцентируют внимание разные эксперты. Речь идет о безусловном преимуществе украинской ГТС перед другими газотранспортными компаниями за счет именно подземных хранилищ газа. Это важная технологическая составляющая, позволяющая Украине стабилизировать рабочее давление в системе. Наличие двух разных операторов способно усложнить процесс оперативного реагирования, тем более что украинская ГТС не настолько мобильна уже в силу своего масштаба. Несогласованность действий двух операторов может негативно сказаться и на обеспечении транзита газа в Европу, а это может привести к потере доверия к Украине как транзитеру газа.
Примечательно, что если еще четыре-пять лет назад "Газпром" интересовался украинской трубой, то в 2010–2012 гг. он настойчиво предлагал создать СП именно на базе комплекса западноукраинских ПХГ, расположенных ближе всего к европейским покупателям российского газа.
Формально начавшаяся корпоратизация "Нафтогаза" не означает приватизацию. И имущество будущих ПАО "Магистральные газопроводы Украины" и ПАО "Подземные газовые хранилища Украины" не подлежит приватизации. Но в то же время ст. 7 Закона Украины "О трубопроводном транспорте" дает право правительству вносить существующие предприятия в состав СП. И не факт, что это будут только европейские компании. Это вполне может оказаться и "Газпром", хорошо замаскированный за ширмами западных компаний. К тому же законы пишут и принимают люди, и не факт, что даже оговариваемые сегодня запреты через некоторое время не будут сняты.
ПХГ выполняют важную функцию обеспечения экономической безопасности страны. Контролируя их, государство имеет возможность контролировать мобилизационный резерв газа и оперативно принимать решения о его использовании. Именно благодаря этой возможности в период газового кризиса в январе 2009 г. из ПХГ был поднят и в реверсном режиме поставлен газ из западного региона страны в восточные области Украины. Учитывая наши далеко не братские отношения с РФ, есть смысл об этом помнить.
Куда приведет озвученный путь реформирования ГТС, уверенно сказать пока не может никто. Хочется верить в светлое - во всех смыслах - будущее. Но почему-то многие причастные к нефтегазовой отрасли специалисты, юристы и эксперты на вопрос ZN.UA о реальном воплощении и образе светлого будущего "Нафтогаза" и Единой ГТС отвечали: хотел бы в рай, да грехи не пускают.
* Разделение.