У сейфі в спікера парламенту Олександра Турчинова лежить заява прем'єра Арсенія Яценюка про відставку, яку він написав після того, як 3 липня Верховна Рада завалила два "газові" законопроекти, внесені Кабміном. Після бурхливих дебатів наступного дня депутати все-таки проголосували їх у першому читанні. У другому читанні обидва законопроекти Верховна Рада розгляне наступного тижня. Про один із них - "Про особливий період у паливно-енергетичному комплексі" читайте в цьому номері DT.UA у матеріалі Володимира Рубцова "Міненерго не хоче жити по-новому". Цей же матеріал присвячено основним суперечливим моментам проекту закону "Про внесення змін до деяких законів України про реформування системи управління Єдиною газотранспортною системою України".
Законопроект №4116а, який викликав неоднозначну реакцію не тільки в парламенті, а й у суспільстві, передбачає:
- можливість передачі в оренду або концесію магістральних газопроводів і підземних сховищ газу (ПСГ) підприємству/підприємствам на платній основі без права відчуження для здійснення функцій оператора газотранспортної системи (ГТС) і/або ПСГ;
- передачу майна ГТС і ПСГ в оренду винятково з метою й для виконання зобов'язань, узятих Україною відповідно до Закону "Про ратифікацію протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства", на підставі договору й на умовах, затверджених Кабміном, виходячи з принципів дотримання економічної безпеки держави;
- можливість закріпити функції оператора Єдиної ГТС України за підприємством, засновником і власником якого може виступити винятково держава, держпідприємство (з часткою не менше 51% корпоративних прав) або юридична особа (юридичні особи), що належить і контролюється резидентами країн ЄС, США або Європейського Енергетичного співтовариства, а також є оператором системи транспортування газу або членом Європейської мережі операторів системи транспортування газу,
сертифікованим відповідно до вимог статті 10 Директиви 2009/73/ЄС Європейського парламенту й Ради щодо загальних правил для внутрішнього ринку природного газу;
- застосування аналогічних умов до оператора ПСГ.
Мотивація Кабміну
Уряд поспішає, і це насторожує не лише депутатів. Але, з іншого боку, цьому є пояснення. По-перше, з 16 червня російський "Газпром" не поставляє газ на адресу споживачів "Нафтогазу України", а попереду зима, і зовсім не обов'язково, що вона не буде суворою. І хоча, за словами віце-прем'єра Гройсмана, Україна розраховує на закупівлю цього року 6–7 млрд кубометрів газу в "Газпрому", не факт, що це станеться. Тим більше, що багаторічні переговори про перегляд ціни на газ поки що тільки привели "Нафтогаз" і "Газпром" у Стокгольмський арбітраж.
По-друге, росіяни з усією своєю наполегливістю "протискують" будівництво газопроводу"Південний потік", що обходить Україну, попри застереження Єврокомісії. Тим часом українська ГТС дедалі більше втрачає транзитний потік. Відповідно, дедалі більшими будуть її витрати навіть на транспортування газу в межах країни. Якщо терміново не вжити заходів з практичної участі в європейському ринку газу, зокрема щодо повноцінної інтеграції української ГТС у загальноєвропейську газотранспортну систему, ГТС ризикує перетворитися на валізу без ручки. Кабмін від самого початку обумовив, що інвесторами й акціонерами українських ГТС і ПСГ можуть бути компанії з ЄС і США, і навіть майже згоден на законодавче закріплення процедури затвердження конкурсних пропозицій у Верховній Раді.
По-третє, у липні 2010 р. Україна прийняла Закон "Про основи функціонування ринку природного газу", а вже у вересні підписала протокол про приєднання до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. 15 грудня
2010 р. Верховна Рада ратифікувала цей протокол. 1 лютого 2011 р. Україна стала стороною Енергетичного Співтовариства. По-четверте, 6 жовтня 2011 р. Рада міністрів Енергоспівтовариства прийняла Третій енергетичний пакет і зобов'язала учасників імплементувати його до 1 січня 2015 р. Залишилося менш як півроку. Перелічені фактори й спонукали Кабмін терміново вносити в парламент газореформаторський законопроект.
Теоретично законопроект №4116а передбачає саме кардинальну реформу ГТС, а не ще одну зміну "кризового менеджменту". Скажімо так, після підписання Угоди про асоціацію з ЄС уряд Яценюка пропонує уніфікувати правила роботи українського та європейського газових ринків.
Про "єдність" і про Єдину
Ухвалений парламентом
4 липня в першому читанні проект закону "Про реформування системи управління Єдиною газотранспортною системою України" - наслідок виконання постанови Кабміну "Про негайні заходи з реформування системи управління Єдиною газотранспортною системою України" (№172 від 4 червня 2014 р.). Документ передбачає, що основні підприємства, які входять у НАК "Нафтогаз України" й перетворені на публічні акціонерні товариства - ПАТ "Укргазвидобування" і ПАТ "Укртрансгаз", мають реально відокремитися від нафтогазового холдингу, як того й вимагає Третій енергопакет. Ба більше, НАК нарешті юридично передасть усі функції оператора ГТС її "Укртрансгазу", хоча мала це зробити ще наприкінці 2013 р.
Досі схема управління "Нафтогазом" виглядає так (детальніше про функції держхолдингу див. рис. 1).
Власником ГТС, включаючи ПСГ, є держава; юридичним засновником "Нафтогазу" - Кабмін. Деякі функції засновника КМУ делегував Міненерговугільпрому. Але практично всі найважливіші рішення щодо НАКу, наскільки відомо DT.UA, приймає прем'єр. У ситуації газової війни це логічно. Але хто (і на який термін?) визначить межу для "ручного управління" в умовах енергетичної загрози країні? Тим більше, якщо все це відбувається в процесі реформування ГТС?
Законопроект пропонує змінити схему управління газотранспортною системою, паралельно реформуючи її в такий спосіб (див. рис. 2), що при збереженні поки що 100% акцій за державою на основі ПАТ "Укртрансгаз" буде створено мінімум дві самостійні компанії - ПАТ "Магістральні газопроводи України" (МГУ) і ПАТ "Підземні газові сховища України" (ПГСУ).
Навіщо відокремлювати "трубу" від підземних сховищ газу?
У пошуках відповіді на це принципове й інші не менш важливі питання DT.UA вислухало думки багатьох фахівців і звернулося до одного з авторів реформи ГТС - головного радника голови правління "Нафтогазу України" Юрія Вітренка.
- Юрію Юрійовичу, можете пояснити, навіщо розділяти транспортні функції ГТС і зберігання газу та створювати двох операторів замість одного "Укртрансгазу"?
- Такий поділ - частина комплексної реформи нафтогазового ринку України. Із цієї програми не можна просто вихоплювати окремі сегменти - порушиться логіка процесу. Якщо в якомусь сегменті ми не підвищили цін, в іншому не погодили корпоративних прав, у третьому не розділили функцій транспортування й поставок тощо, то нічого було затівати реформу.
У найближчій перспективі передбачається, що "Укртрансгаз" орендуватиме транспортні потужності й потужності зі зберігання газу в створюваних ПАТ "Магістральні газопроводи України" і ПАТ "Підземні газові сховища України". Але для розуміння пропонованої реформи всього газового ринку треба розділяти функції, юридичні й фінансові структури.
- Але ж Третій енергопакет не потребує такого жорсткого поділу функцій.
- У Третьому енергопакеті виокремлено три чітко відособлені функції: оператора системи транспортування, зберігання й балансування. З погляду юридичної структури, Третім енергопакетом регулюється питання виокремлення цих функцій із вертикально інтегрованого холдингу. Є три моделі такого виокремлення. Ми вибрали модель ISO, за якою оператор магістральних газопроводів повністю незалежний і не перебуває в межах інтегрованої компанії, як нині ПАТ "Укртрансгаз", корпоративні права на яке належать "Нафтогазу". У Третьому енергопакеті не говориться про те, що обов'язково мають бути три різні компанії, які виконуватимуть ці функції. І досвід європейських країн свідчить, що якісь компанії можуть сполучати перелічені функції, але частіше спостерігається поділ і функцій, і компаній. Наприклад, на ринку Німеччини, який відносно інших найбільш лібералізований, є 24 оператори тільки сховищ газу, не кажучи вже про численних операторів ГТС. Усього у ФРН 49 сховищ газу. Це чисто "совковий" підхід, коли вважають, що має бути один оператор усього, усього, усього.
Крім того, оператори магістральних газопроводів - це природні монополісти, тому їхня робота окремо регулюється в усіх країнах, і їхній прибуток обмежується. Тому при концесії або навіть приватизації транспортних потужностей потенційний інвестор розуміє, що йому не вдасться заробити більше, ніж йому дозволить регулятор залежно від обраної моделі регулювання. Вартість трансакцій при купівлі транспортних компаній, звичайно, відповідає їхній балансовій вартості, порахованій за міжнародними стандартами.
Однак під час обговорення моделі реформи ми стикнулися з тим, що на сьогодні немає політичної готовності продавати ГТС. Утім, питання навіть не так у політичній готовності, як у тому, що в цьому немає логіки: Україна нині перебуває не в дуже стабільному фінансовому становищі, що позначається на готовності інвесторів. Але навіть якби знайшовся зацікавлений цивілізований інвестор, у нинішніх умовах йому довелося б витратити неймовірну кількість часу на саму процедуру. Крім того, це ще й величезна соціальна відповідальність.
- Так чи знайшлися охочі придбати українську ГТС?
- Та ми їх навіть не шукали. Ми запропонували іншу модель. Створювані ПАТ "Магістральні газопроводи України" і ПАТ "Підземні газові сховища України" відповідатимуть за технічну експлуатацію, ремонт і навіть модернізацію ГТС, принаймні на перехідний період. Створювані оператори мають відповідати за залучення й роботу з клієнтами послуг ГТС. Тому спільні підприємства з європейськими або американськими операторами ГТС важливі для нас передусім із погляду залучення європейських компаній як клієнтів нашої ГТС. Наша стратегічна мета - інтеграція в європейський енергоринок, і це ключ до енергетичної незалежності України.
- А що стосується операторів ПСГ?
- Якщо ж говорити про операторів сховищ, то національний регулятор у тій же Німеччині, наприклад, стимулює конкуренцію між ними. Ринок зберігання газу не є монопольним, тому немає потреби жорстко регулювати ціни на послуги операторів сховищ.
Далі - доступ до сховищ. Чому всі ПСГ мають працювати в одному режимі: взимку викачувати, влітку закачувати газ? Якщо є надлишкові потужності, оператори сховищ можуть вибирати самі, коли їм вигідніше закачувати й відбирати газ. Чому всі повинні працювати в одному режимі? У цьому ж і сенс ринку, ліквідності, диверсифікації, гнучкості. Це абсолютно економічні переваги ринку. В Україні, яка має понад 30 млрд кубометрів потужностей ПСГ, тобто при явному їх надлишку, є сенс і можливість зробити цей сегмент ринку більш ефективним і розвивати його. А ми замість цього сидимо, як собака на сіні.
- Ви підійшли до продажу ПСГ в Україні?
- У випадку з операторами сховищ або, точніше, зі сховищами загалом ми бачимо, що деякі сховища обійдуться при продажу в десять разів дорожче, ніж їхня балансова вартість. Саме тому, що для них тариф нерегульований. І тому в принципі ви можете заробити набагато більше, ніж балансова вартість ПСГ. Зараз сховища є державною власністю, але якщо ми думаємо про те, щоб частково приватизувати або залучати інвесторів, то державі вигідно використати різні підходи.
- І які ж сховища ви пропонуєте вигідно продати?
- Ми пропонуємо почати зі СП для управління ПСГ, які ми й так не використовуємо, лише витрачаємо гроші на підтримку їхньої працездатності. Але, до слова, провідні українські вчені в газовій сфері кажуть, що іноземним партнерам треба пропонувати найпривабливіші ПСГ, наприклад Більче-Волицьке (потужністю 16 млрд кубометрів), що такі набагато радикальніші заходи допоможуть швидко створити найбільший газовий хаб у Східній і Центральній Європі Ми тоді можемо стати регіональним лідером.
- А нам самим це сховище хіба не знадобиться?
-Якщо це балансуючі потужності, то питання тільки в контролі над його оператором. Якщо в чомусь його робота не влаштує регулятора, ліцензія буде просто анульована та передана за прозорою та зрозумілою процедурою іншому оператору. Але все, про що я розповідаю, це поки що питання дискусійне. Головне - розробити чіткий механізм подібних операцій.
- Ви анонсували залучення інвестицій у ПАТ "Укргазвидобування" через механізм локального IPO. Чи будуть котируватися акції цієї компанії? Чи немає іншого способу стабілізувати роботу "Укргазвидобування"?
- Ми звикли вважати "Укргазвидобування" державним підприємством. Хоча насправді це корпоративна власність "Нафтогазу". Ми вважаємо, що через три-п'ять років (перехідний період) з допомогою IPO "Нафтогаз", отже, й держава, може вийти зі складу власників компанії, що займається видобутком вуглеводнів. І "Укргазвидобування" від цього лише виграє. Але й держава не програє, якщо впродовж цього періоду буде сформований ринок, який не потребує участі держави в сегменті видобутку. Держава одержить мобільну компанію, якій буде значно простіше залучити інвестиції в розвідку та видобуток. Паралельно з реформуванням ГТС і ПСГ, оптовим ринком торгівлі газу та роздрібним (хоча "Нафтогаз" у ньому особливої участі не бере, але це теж важливий сегмент) це принципово змінить конфігурацію українського нафтогазового ринку (див. рис. 3).
- Це можливо за такий короткий період? Ви переконані?
- Не переконаний, але на те він і перехідний період. Досвід держав, які не на словах, а на практиці реформували свої нафтогазові ринки, свідчить, що можливо. Якщо не здійснювати реформ, то не вистачить і 20 років, як показує досвід України. Це, швидше, питання політичної волі, а не термінів.
У чому може полягати небезпека обговорюваної реформи ГТС
Прорахувати всі ризики поділу ГТС у період тільки обговорення можливого створення на базі технологічно єдиної системи транспортування та зберігання газу в Україні досить складно. Але є моменти, на яких найчастіше акцентують увагу різні експерти. Йдеться про безумовну перевагу української ГТС перед іншими газотранспортними компаніями за рахунок саме підземних сховищ газу. Ця важлива технологічна складова дає змогу Україні стабілізувати робочий тиск у системі. Наявність двох різних операторів здатна ускладнити процес оперативного реагування, тим паче, що українська ГТС не настільки мобільна вже з огляду на свій масштаб. Неузгодженість дій двох операторів може негативно позначитися й на забезпеченні транзиту газу в Європу, а це може призвести до втрати довіри до України як транзитера газу.
Примітно, що якщо ще чотири-п'ять років тому "Газпром" цікавився українською трубою, то у 2010–2012 рр. він наполегливо пропонував створити СП саме на базі комплексу західноукраїнських ПСГ, розташованих найближче до європейських покупців російського газу.
Корпоратизація "Нафтогазу", яка формально розпочалася, не означає приватизації. І майно майбутніх ПАТ "Магістральні газопроводи України" і ПАТ "Підземні газові сховища України" не підлягає приватизації. Але водночас ст. 7 Закону України "Про трубопровідний транспорт" надає право уряду вносити існуючі підприємства до складу СП. І не факт, що це будуть тільки європейські компанії. Це цілком може виявитися й "Газпром", добре замаскований за ширмами західних компаній. До того ж закони пишуть і приймають люди, і не факт, що навіть заборони, які є сьогодні, через якийсь час не будуть зняті.
ПСГ виконують важливу функцію забезпечення економічної безпеки країни. Контролюючи їх, держава має можливість контролювати мобілізаційний резерв газу та оперативно приймати рішення щодо його використання. Саме завдяки цій можливості в період газової кризи в січні 2009 р. із ПСГ був піднятий і в реверсному режимі поставлений газ із західного регіону країни в східні області України. Враховуючи наші далеко не братні відносини із РФ, є сенс про це пам'ятати.
Куди приведе озвучений шлях реформування ГТС, упевнено сказати поки що не може ніхто. Хочеться вірити у світле - в усіх сенсах - майбутнє. Але чомусь багато причетних до нафтогазової галузі фахівців, юристів та експертів на запитання DT.UA про реальне втілення та образ світлого майбутнього "Нафтогазу" і Єдиної ГТС відповідали: хотів би в рай, та гріхи не пускають.
* Поділ.