МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В УКРАИНЕ: ШТРИХИ К ПОРТРЕТУ

Виктор МЕЛЬНИК, председатель постоянной комиссии Печерского райсовета, кандидат экономических наук

Давно подмечено, что граница между политикой и экономикой достаточно условна. А что касается политики фискальной (бюджетно-налоговой), то этой границы просто не существует. Увы, эта политика оказалась, пожалуй, одной из самых трудных составляющих проводимой в Украине общественной трансформации.

Например, уже шесть лет все разговоры и призывы к обеспечению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления так и остаются благими пожеланиями. В то же время эти органы не в состоянии обеспечить финансовыми ресурсами реализацию возложенных на них действующим законодательством функций и обязанностей, вследствие чего сворачиваются социальные программы, увеличивается скрытый дефицит местных бюджетов. Скажем, только в текущем году суммарная задолженность бюджета Печерского района г. Киева по оплате жилищно-коммунальных услуг может достигнуть 2/3 его (бюджета) плановой величины. И это при том, что Печерский район Киева является одним из наиболее сильных в финансовом отношении районов в городах Украины: в нынешнем году в нем мобилизуется около 1,3% суммарных доходов консолидированного бюджета Украины.

Местные власти отчаянно ищут пути спасения коммунальной социальной инфраструктуры, нередко прибегая при этом и к «рэкетирским» приемам. Порой на местах стремятся улучшить финансовое положение своих территорий за счет несвоевременного выполнения обязательств по перечислению средств в Государственный бюджет, Пенсионный фонд, другие общегосударственные фонды.

Местный депутатский корпус все активнее выступает за более справедливое распределение финансовых ресурсов. При этом одни ратуют за формирование местных бюджетов на основе новой идеологии, то есть по схеме «снизу вверх», видя в ней путь выхода из финансового кризиса. Другие же, напротив, настаивают на увеличении дотаций, субвенций бюджетам своих территорий из госбюджета. И все это на фоне из года в год продолжающейся ожесточенной борьбы между представителями разных уровней бюджетной системы за нормативы отчислений от общегосударственных налогов и сборов, прочих обязательных платежей в местные бюджеты, за собственные источники доходов.

В свою очередь государственная власть, увлекшись «саморозбудовою» и обремененная непосильным грузом социальных обязательств (среди них только всевозможные узаконенные льготы тянут на 17,5 млрд. грн. в год), стремится сконцентрировать основную часть финансовых ресурсов в государственном бюджете, уменьшая, помимо прочего, удельный вес местных в так называемом консолидированном, или сводном, бюджете страны. Так, например, в 1996 году по сравнению с 1990-м этот удельный вес сократился с 48,0 до 26,8%, в то время, как согласно устоявшимся канонам европейского «финансового поведения», доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет 40-60%.

Кое-кто в «верхах» ищет оправдание централизации мобилизуемых фискальной системой средств в том, что, дескать, в условиях переживаемого Украиной финансового кризиса децентрализация бюджетных средств приведет лишь к распылению и без того ограниченного их количества.

Однако, думается, дело вовсе не в распылении, а в причинах, обусловливающих перманентный фискальный кризис. Это и значительный налоговый пресс, вынуждающий предпринимателей уводить капиталы в «тень» и перекачивать их за границу; и эрозия налоговой базы в легальной экономике, что является вполне естественным, когда удельный вес убыточных предприятий приближается к 50%; и монетарная шокотерапия, фактически приведшая к денежному голоданию и росту объема неплатежей до уровня годовой величины ВВП, но не сопряженная со структурной перестройкой экономики, реформами заработной платы, социального обеспечения, бюджетной системы.

Что касается последней, то ныне действующая в Украине бюджетная модель создает лишь видимость перемен по сравнению с советской бюджетной системой. Согласно действующему бюджетному законодательству, за местными бюджетами вроде бы и закрепляются собственные источники поступлений. Однако это в основном плохо собираемые доходы. Кроме того, манипулируя нормативами отчислений от общегосударственных налогов, сборов, прочих обязательных платежей в местные бюджеты, кого-то можно облагодетельствовать, а кого-то - ободрать, как липку, что и происходит на практике. Образцово-показательным примером такого рода бюджетных игр может служить бюджет Киева последних лет, в частности бюджет-97. Чего здесь только не встретишь: лукавство в расчетах доходов (явное завышение контингентов по доходам районных в городе бюджетов и занижение аналогичных показателей собственно городского бюджета) и расходов (сознательное недофинансирование из районных бюджетов расходов на компенсацию предоставляемых населению жилищных субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, лекарств и т.п.), и ярко выраженное переливание доходов из одних бюджетов в другие (например, в результате таких действий в бюджете Печерского района в 1996 году осталось 7,9% от мобилизованных на территории района бюджетных доходов, а в текущем году предусмотрено оставить 2,3%), и даже финансовый «оброк», то есть прямые изъятия бюджетных средств. Последние Законом Украины «О Государственном бюджете Украины на 1997 год» для сводного бюджета Киева установлены в сумме 681,1 млн. грн., а, в частности, для бюджета Печерского района Киева спланированы в объеме 37,6 млн. грн.

Что же «регулируется» (по замыслу чиновников от финансов и с благословения Верховной Рады) такого рода изъятиями? Ответ по-советски прост и понятен: таким образом уравниваются расходы на пресловутую душу населения Украины. Исходят, например, из того, что, если в Украине проживает 51,5 млн. населения и совокупная доходная база местных бюджетов на 1997 год устанавливается в объеме 9,3 млрд. грн., то в расчете на душу населения это составит 180,6 грн. А дальше - еще проще. Бюджеты тех административно-территориальных образований, где доходы на каждый «нос» ожидаются большими по сравнению со «среднеукраинскими», должны передать свои «излишки» в государственную казну (бюджет). В свою очередь, тем территориям, которые по тем или иным причинам не дотягивают до среднеукраинского показателя, предусматривается финансовая поддержка из госбюджета. Так, Законом Украины «О Государственном бюджете Украины на 1997 год» «спонсорами» современного украинского бюджетного социализма определены, помимо бюджета Киева (681, 1 млн. грн. бюджетных изъятий), бюджеты Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Одесской, Полтавской и Харьковской областей.

Кстати сказать, нынешняя Конституция не предусматривает существования областных бюджетов, хотя упоминание о них в Основном Законе есть. Однако формируются они, как предусмотрено статьей 143 Конституции, из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными громадами или для выполнения совместных проектов и из средств, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации совместных социально-экономических программ. Но ведь средства из государственного бюджета (дотации) получают не все области. Так, на 1997 год для упомянутых выше областей-спонсоров, как уже отмечалось, законодательством предусмотрены не дотации, а бюджетные изъятия. Следовательно, единственной возможностью для этих областей сформировать собственно областной бюджет являются упомянутые в статье 143 Конституции средства, привлеченные на договорных началах из местных бюджетов данных регионов. В предыдущей статье 142 Конституции сказано, что территориальные громады сел, поселков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов. Но формулировка «могут объединять» означает, что указанные субъекты местного самоуправления на вполне конституционных основаниях могут этого и не делать. И скорее всего, многие так и поступят…

Прежде всего в объединении средств не заинтересованы крупные города, промышленные центры, поскольку при любом перераспределении финансов пострадают именно они. Но если даже несколько населенных пунктов и пойдут на объединение своих бюджетных средств для реализации какой-либо совместной программы, то наверняка они будут делать это на паритетных началах и через специально созданный целевой фонд, а не эфемерный областной или районные в областях бюджеты, выполнение которых к тому же возложено на областные или районные администрации.

Таким образом, населенные пункты в областях имеют полное конституционное право не формировать областные бюджеты, к тому же, так сказать, «подкрепленное» экономической нецелесообразностью данного финансового института для наиболее сильной части его потенциальных пайщиков. Вместе с тем статьей 5 закона «О государственном бюджете Украины на 1997 год» этот институт вводится явочным порядком. При этом стремление «поделить по-братски» нередко приводит к таким несуразностям, когда территории-лидеры по доходам на душу населения оказываются в аутсайдерах по расходам на эту самую душу.

Воистину, жизнь невозможно повернуть… вперед. А потому так называемые «богатые» территории не заинтересованы наращивать свою доходность, ибо полученные средства будут изъяты и перераспределены. А «бедным» территориям выгодно оставаться бедными и получать в связи с этим финансовую помощь - бюджетные дотации.

Крайне однобоко развивается доходная база местных бюджетов. Местные налоги и сборы фактически выполняют декоративную функцию. Их удельный вес в общих доходах местных бюджетов в Украине в лучшем случае не превышает 5%, а потому фискальное значение представляется весьма сомнительным. В то же время, например, в США за счет местных налогов и сборов обеспечивается 58% доходов местных бюджетов, в Великобритании - 38, Франции - 48, ФРГ - около 40, Японии - 55%.

Достаточно запутаны и нестабильны правила дележа средств между местными бюджетами различных уровней. Уже который год ходят разговоры о том, что бюджет целесообразно сформировать не «сверху вниз», а наоборот. Сначала первичные звенья местного самоуправления обеспечивают свои потребности в бюджетных ресурсах, а излишек, если он есть, передают «наверх», скажем, в город, район или область, в специальный фонд, из которого, например, можно выделить субвенцию тем, у которых поступлений на бюджетные нужды не хватает. То есть вторичные, третичные уровни местного самоуправления должны заниматься только перераспределением излишка, а уж первичный обязан на своей территории финансировать все, что от него требуется. Такой подход к осуществлению бюджетного процесса в Украине не находит поддержки в верхах, что и понятно: после прохождения цепочки снизу-вверх может оказаться, что в распоряжении центра доходов окажется маловато.

Учитывая мировой опыт и жизненные реалии, в Украине как для местных бюджетов, так и для государственного необходимо законодательно определить собственные источники наполнения. При этом поступления из собственных доходных источников местных бюджетов должны покрывать не менее 40% текущих потребностей местного самоуправления в бюджетных ресурсах. Эта доходная база местных бюджетов должна быть дополнена долевым распределением между последними и государственным бюджетом отдельных общегосударственных налогов и сборов на стабильной основе, которое следует осуществлять с учетом численности населения и уровня их доходов, а также объема тех бюджетных ресурсов, которые могут быть мобилизованы на данной конкретной территории.

Процедуру так называемого бюджетного выравнивания «бедных» и «богатых» территорий целесообразно было бы осуществлять с помощью специально созданного в составе государственного бюджета Украины фонда трансфертов финансового выравнивания (дотаций, субсидий, субвенций), формируемого за счет определенной доли отчислений от одного из общегосударственных налогов. Следовало бы также в законодательном порядке установить нормативы распределения налоговых и прочих обязательных поступлений в местные бюджеты между различными уровнями местной власти.

Конечно, высказанные здесь соображения по поводу реформирования межбюджетных отношений не дадут желаемого эффекта, если не решить проблему наполняемости как местных, так и государственного бюджетов. А на ее решение заметное воздействие оказывает понимание сущности налогообложения.

Действующая в Украине налоговая система всегда отличалась чрезмерной фискальностью. При этом нередко в пример приводилась «шведская модель» социально-экономического развития, при которой через бюджетную систему перераспределяется более 50% валового внутреннего продукта и при этом обеспечиваются бесплатное образование, медицинское обслуживание, другие социальные гарантии. Однако такой налоговый пресс на шведскую экономику привел ее к тяжелейшей депрессии, отбросившей страну в группу аутсайдеров среди развитых государств. В то же время, например, китайский опыт социально-экономического развития свидетельствует, что в результате снижения бюджетной нагрузки на экономику среднегодовые темпы роста последней составляли более 10%.

К сожалению, предпринимаемые на протяжении последнего года попытки осуществить так называемую «налоговую революцию», не дают возможности решить накопившиеся проблемы, но могут создать дополнительные трудности. Пожалуй, главным изъяном является то, что сила фискальности напрямую связывается в ней с общими объемами налоговых изъятий, а не с их удельным весом в цене созданного продукта, выполненных работ или оказанных услуг. Очевидно, что только уменьшение этого удельного веса, прежде всего за счет существенного сокращения налоговой составляющей затратной части цены и применения дифференцированного подхода к налогообложению в зависимости от экономии затрат, в состоянии обеспечить реанимацию украинской экономики, ее детенизацию, а тем самым - расширить налоговую базу и соответственно увеличить наполняемость бюджетов всех уровней.