КОМУ ПО СИЛАМ УГОЛЬНАЯ РЕФОРМА

19 января Кабинет министров принял национальную программу реформирования угольной отрасли «Украинский уголь», разработанную украинскими специалистами под руководством Юлии Тимошенко. Это уже вторая попытка правительства провести реформы в угольной промышленности. О том, что отрасль требует реформирования, впервые серьезно заговорили в 1995 году. Тогда ситуация в угольной промышленности Украины характеризовалась чрезвычайно низкой производительностью труда, высокой себестоимостью добытого угля, перекрестным субсидированием, которое лишало рентабельные шахты ресурсов для развития, наращиванием задолженностей угольными предприятиями. В 1996 году Президент Украины Леонид Кучма своим указом утвердил программу реформирования отрасли. В ее создании активно участвовали Всемирный банк и зарубежные эксперты. С тех пор ситуация в угольной отрасли принципиально не изменилась. Эксперты отмечают, что отсутствие позитивных результатов обусловлено низкой исполнительной дисциплиной и рядом непредвиденных обстоятельств.

Мы же считаем, что программа не сработала еще и потому, что при ее разработке не было поставлено ряд важных вопросов, собственно так же, как и в программе, инициированной экс-вице-премьером Юлией Тимошенко. Мы утверждаем, что в процессе разработки программы реформирования угольной промышленности ее разработчики обязаны были восстановить все проблемное поле отечественной угольной отрасли. Это сложный политический шаг — системный анализ вскроет действительную глубину кризиса угольной промышленности и укажет на ряд вопросов, однозначного ответа на которые не имеют ни отечественные, ни западные специалисты. Но если этот шаг не сделать, для центральных и региональных властей угольная промышленность по-прежнему будет «непобедимым монстром». Мы считаем, что у нового вице-премьера найдется время и смелость на этот шаг. Полдела Олег Владимирович Дубина уже сделал, заявив прежде, что предложенная правительственная концепция реформы должна быть переработана. В этой статье мы прелагаем рамки анализа и проектирования реформы угольной промышленности.

Энергобаланс

Не зная, сколько стране необходимо угля, нельзя начинать реформу в угольной промышленности. Реально выполняемый долгосрочный энергетический баланс необходим как отправная точка в реформировании топливно-энергетического комплекса. Украина же до сих пор не располагает энергобалансом как базовым документом долгосрочной политики в области ТЭК. Точнее, он существует, но не выполняется и по факту является дефицитным. Зачастую в стране работающие генерирующие мощности меньше мощностей потребления. Это отображается в низкой частоте тока в электрических сетях (около 49,2Гц вместо 50Гц) и ведет к отборам газа украинскими электростанциями из российского экспортного потока. Дефицитность энергобаланса проявляется также в неплатежах за потребленные первичные энергоресурсы (неоплаченные ресурсы можно считать дефицитом). Так, отечественным шахтам потребители должны более 5 млрд. грн., недофинансирование капитального строительства на шахтах вылилось в 11-миллиардную кредиторскую задолженность угольщиков (данные Минтопэнерго). Сформированы огромные долги перед российскими поставщиками энергоносителей и отечественными энергогенерирующими станциями.

Украина может рассматривать возможности снижения зависимости от российских энергоносителей только за счет увеличения объемов потребления угля. За счет собственной добычи Украина обеспечивает лишь 24% от общего потребления газа и 12% от потребления нефти. В ближайшее время невозможно даже небольшое увеличение добычи этих энергоресурсов в силу отсутствия инвестиционных ресурсов. По сводным данным угольных предприятий, добычу угля на действующих шахтах можно увеличить до 150 млн. тонн в год. Разведанных угольных запасов хватит еще на 350—400 лет. Украина также может импортировать уголь. Цена угля в большинстве стран ниже себестоимости его добычи в Украине. При себестоимости отечественного угля, согласно некоторым данным, в 55 долл. за тонну, экономически целесообразным может быть импорт практически из любой страны мира. Например, даже поставки из далекой ЮАР будут на 20% дешевле, причем с учетом фрахтовых затрат.

Международный рынок угля обширный и растущий, что обеспечивает ему ценовую стабильность. Сегодня на международном рынке продается около 650 млн. тонн угля, и этот показатель растет ежегодно на 4—6%. Эксперты прогнозируют относительно стабильные цены на уголь в ближайшие 10 лет.

У правительства есть два-три года на решение, за счет какого энергоносителя будет покрываться дефицит электроэнергии, обеспечить ценовую конкурентоспособность этого ресурса и доступ к нему. В 2002—2003 годах наверняка будет проведена приватизация энергогенерирующих компаний, которые сейчас являются основными потребителями угля. Собственники в дальнейшем будут сами решать, какой энергоресурс приобретать. Их выбор может пасть на российский газ или на импортный уголь. Это значит, что государство должно распределить во времени работу и расходы на укрепление конкурентоспособности украинского угля, что предполагает снижение его себестоимости путем: 1) привлечения инвестиций на перспективные шахты и 2) закрытия порядка 60—70 шахт (всего их в Украине около 190), которые сегодня добывают 3—4% всего угля страны. Если это не делать уже сейчас, то после приватизации электростанций правительство может столкнуться с резким сокращением внутреннего спроса на украинский уголь. Это потребует новых дотаций со стороны государства для снижения цены. Денег на увеличение дотаций у государства не будет, так как в это же время ему (государству) придется полностью финансировать все предоставленные разным группам граждан льготы и энергопотребление бюджетных организаций.

Определение и обеспечение места украинского угля в общем энергобалансе и есть главный предмет программы по реформированию угольной промышленности.

Собственность

Передача шахт частным собственникам будет оправдана только в том случае, если она приведет к снижению государственных дотаций. Пока существуют государственные дотации угольщикам, частные собственники, также как и государственные менеджеры, будут заинтересованы в максимизации объемов госдотаций. Это значит, что они будут «раздувать» себестоимость путем заключения контрактов по завышенным ценам, отгружать уголь дружественным компаниям по заниженной цене и т.д. Так что сейчас есть смысл рассматривать только приватизацию шахт, не требующих господдержки.

Уровень прибыльности, который нужен частным собственникам, несоизмеримо выше претензий на финансовую отдачу государства. Приватизация не может стать источником денег для продления работы бесперспективных шахт. Существует мнение, что частный капитал «рвется» в угольную отрасль, и это реальный ресурс для модернизации и восстановления предприятий угольной промышленности. Однако на поверку сегодняшние инвестиционные проекты в угольной отрасли являют собой не что иное, как приобретение угля в рассрочку по фиксированной цене на условиях предоплаты. Коммерческие структуры действительно поставляют некоторым шахтам оборудование и обеспечивают их финансовыми ресурсами. Однако при этом они диктуют директорам свои условия предоставления ресурсов и сразу же оговаривают строки и пути расчета. При этом они уже знают, сколько угля получат и по какой стоимости и закладывают это в договора. Зачастую цена угля, получаемого в рамках «инвестиционных» схем, значительно ниже существующей на рынке, что увеличивает себестоимость добываемого шахтами угля и объемы госдотаций.

Управление

Государственные менеджеры в угольной промышленности сегодня дисквалифицированы. Согласно данным Минтопэнерго, в 1998 году за различные нарушения был уволен 41 руководитель предприятий отрасли, из них восемь — генеральных директоров госхолдингов и 19 директоров шахт. Однако такая массовая ротация не привела к более эффективной деятельности директоров. Мизерные зарплаты и постоянная нехватка бюджетных средств провоцируют их на различные нарушения, которые подрывают финансовое положение государственного предприятия, но позволяют сводить концы с концами трудовому коллективу. Деятельность государственных менеджеров отражается в росте задолженностей угольных предприятий.

Пока не выставлены долгосрочные ориентиры, правительственные менеджеры не могут эффективно управлять угольной промышленностью. Последние десять лет угольная отрасль в Украине неуправляема, поскольку нет реальной программы развития отрасли, чиновники действуют в режиме реагирования. Проблема в том, что процессы закрытия шахт и восстановления добычи очень растянуты во времени. Предпринятые сегодня действия или вложенные средства приведут к существенным сдвигам в отрасли только через пять-десять лет.

Правительство должно сформировать ответы на перечень важных вопросов о будущем:

— каковы потребности страны в энергетическом и коксующемся угле на ближайшие пять, десять лет?

— сколько угля будет добываться, а сколько импортироваться?

— какова предельная убыточность, после которой шахты будут закрываться?

— сколько шахтеров государство может трудоустроить в следующем году, в 2003-м и т.д.?

— сколько денег нужно вкладывать в угольную промышленность, в какие сроки, когда и какую они дадут отдачу?

Восстановление ориентиров необходимо как условие планирования расходов. Правительство и региональные власти являются заложниками угольщиков, которые ежегодно сообщают им, сколько денег нужно отрасли в новом году. Управление должно осуществляться путем проецирования будущего в настоящее. Не представляя будущего, правительство не имеет ответов на сегодняшние вопросы угольщиков, и является заложником их требований.

Пока нет долгосрочных ориентиров угольная отрасль будет успешно сопротивляться реформам. Угольщики не заинтересованы в реформировании отрасли — рабочие не хотят быть уволенными, а некоторые директора — потерять доходный бизнес на контрактах с дружественными коммерческими структурами. Государство должно показать шахтерам, что оно видит их будущее. Это снизит уровень сопротивления реформам. Также важно определить источники вливания денег в эскалацию напряженности в отрасли. Акции протестов шахтеров часто финансируются политическими силами, и ничего общего с возмущениями в шахтерской среде не имеют. Сегодня у угольщиков есть очень мощное лобби в парламенте — их требования об увеличении господдержки готовы поддерживать как минимум коммунисты и социалисты. Ситуативно к ним могут примкнуть «Регионы», СДПУ(о), группа «Солидарность», в которые входят депутаты, контролирующие бизнес в угольной промышленности.

Угольщики вынуждены вести непрозрачную игру с правительством, страхуясь от неплатежей со стороны потребителей и ожидая недофинансирования со стороны бюджета. Заявляемая шахтами претензия на господдержку равно как и декларируемая себестоимость энергетического угля, являются страховочными. Угольные предприятия не знают, сколько денег они получат за поставленный электростанциям уголь, но наверняка это будет не 100% оплаты. Произведенная из угля электроэнергия поступает конечным потребителям. В связи с низкой платежной дисциплиной, нелегальными подключениями к энергосети и неоплаченными из бюджета льготами, областные энергокомпании собирают около 50—60% средств от стоимости поставленной электроэнергии. Из этих средств периодически делаются отчисления в адрес «Итеры». Оставшаяся часть средств поступает на счета электростанций. С шахтами до последнего времени рассчитывались в основном оборудованием, которое поставляется по завышенным ценам. В результате угольным предприятиям поступало от 5 до 20% средств от стоимости всего поставленного на электростанции топлива.

Угольные предприятия стремятся заложить в госдотацию риск невыплат денег потребителями угля, и это, согласно исследованиям Агентства гуманитарных технологий, в среднем «более чем вдвое увеличивает заявляемую шахтами себестоимость угля». Единственным надежным источником средств до сих пор является дотация из государственного бюджета. В результате на госбюджет перекладывается обязательство покрывать задолженность потребителей электроэнергии.

Важным условием работы организационной схемы любой отрасли является существование полной оплаты за производимый продукт. С приватизацией генерирующих компаний потребители вынуждены будут производить полную оплату по своим счетам за электроэнергию. Частные собственники электростанций не смогут позволить себе кредитование экономики или субсидирование граждан за счет безоплатного производства энергии. Получая полную оплату за электроэнергию, они будут проводить своевременные и полные расчеты с поставщиками ресурсов. Это значит, что угольщики начнут получать 100% денег за свою продукцию.

Всемирный банк не может предложить эффективных управленческих решений и играет с украинским правительством. Банк полагает, что украинское правительство не готово к резкой реформе, и таким образом затягивает кризис. Правительство понимает, что Всемирный банк не даст необходимых денег на закрытие шахт. Реальная помощь иностранных экспертов и международных финансовых организаций может состоять в экспертной оценке ситуации в отрасли. Что касается финансирования «угольных» программ, то предыдущие кредитные проекты ВБ были малоэффективны. ВБ заявляет о своей озабоченности проблемами украинской угольной отрасли с 1996 года. Однако на практике кредитные средства в объеме 300 млн. долл., выделенные в рамках проекта по реструктуризации угольной отрасли, практически полностью были использованы Минфином для покрытия дефицита бюджета. Только незначительная часть — 40 млн. долл. через коммерческие банки была направлена на финансирование новых рабочих мест для шахтеров. Этот шаг не дал ожидаемого эффекта.

Социальные аспекты

Реформирование угольной промышленности неизбежно приведет к увольнениям шахтеров, однако, не имея энергобаланса, невозможно точно говорить о том, сколько шахтеров и когда будет уволено. В ближайшие годы Украине необходимо существенно увеличить производительность труда в угольной промышленности. Над добычей одного млн. тонн угля трудятся целый год 6000 украинских шахтеров. Тогда как в США столько же угля за год добывают 300 шахтеров, в Западной Европе — 1200 шахтеров, в Польше — 3000. Массовые увольнения шахтеров неизбежны. Треть шахт производит 3—4% украинского угля. Однако закрыть их — это значит лишить работы около 300 тыс. человек, из которых более 100 тыс. собственно шахтеры.

Отсутствие функционирующего рынка труда ограничивает возможность увольнения шахтеров. Программы переподготовки шахтеров будут неэффективными, поскольку неизвестно, какие специалисты нужны на рынке и в силу низкого уровня образования шахтеров.

У правительства есть четыре варианта выбора относительно увольняемых шахтеров: массовая безработица; предоставление уволенным шахтерам доступа к дешевым кредитам и грантам; трудоустройство работников с закрытых шахт на действующие; перераспределение трудовых ресурсов.

Массовая безработица может стать результатом отсутствия политики трудоустройства шахтеров, повлечет социальный взрыв в восточных регионах Украины и вряд ли может устраивать правительство как результат закрытия шахт. Однако этот вариант не отягощен дополнительными выплатами и может сэкономить миллиарды гривен бюджетных средств.

Предоставление шахтерам доступа к кредитным ресурсам и грантам вряд ли приведет к созданию новых рабочих мест в регионах. Скорее всего этими средствами воспользуются коммерсанты или коммерческие структуры. Социологи отмечают, что для шахтеров характерен дух коллективизма, обратной стороной которого является пассивность каждого отдельного члена шахтерского сообщества и укоренившиеся иждивенческие настроения (наша судьба в руках государства). Поэтому пока такие программы нецелесообразны. Государство должно ставить задачу развития социальной активности шахтеров. Это предусматривает разворачивание ряда программ. Только после внедрения развернутых образовательных и просветительских программ шахтерам можно будет предоставлять финансы и доступ к юридическим консультациям и услугам проектного консалтинга. Этот выбор связан с выделением значительных финансовых ресурсов.

Трудоустройство работников закрытых шахт на действующие приведет к падению производительности труда на пока финансово здоровых шахтах. Последствия таких действий будут соизмеримы с практикой перекрестного субсидирования рентабельными шахтами убыточных. В результате еще ряд шахт станут критически нерентабельными, что спровоцирует их закрытие. Этот выбор не связан со значительной тратой ресурсов, но усугубит положение отрасли.

Правительство должно иметь программу перераспределения трудовых ресурсов. Необходимо честно сказать шахтерам, что не все они получат работу там, где живут. Сегодня рынок не востребует уволенных шахтеров, а, значит, государству нужно искусственно создавать проекты. Это могут быть «трудовые лагеря». Сейчас видятся по крайней мере два проекта, в рамках которых можно реализовать эту идею. В ближайшее время в Украине должно начаться строительство магистральных автодорог (международные автомагистрали и прилегающие к ним дорожные сервисные комплексы, которые Украина намерена передать в концессию), куда можно привлечь уволенных шахтеров. Продолжительный период строительства (5—6 лет) позволит довести до пенсионного возраста существенное количество шахтеров. Во-вторых, существует идея формирования «рабочих бригад» для занятия в сельском хозяйстве. Во многих областях Восточной Украины, в частности в Луганской области, существует дефицит рабочей силы в аграрном секторе и огромные неэффективно используемые или запущенные сельскохозяйственные угодья. Учитывая, что аграрный сектор демонстрирует рост, привлечение шахтеров в сельское хозяйство может быть целесообразным. Программа перераспределения трудовых ресурсов может включать точечные меры по предоставлению льгот инвесторам, которые обсуждают с правительством инвестпроекты, связанные с созданием значительного количества рабочих мест. Им можно компенсировать политические и экономические риски в виде освобождения от уплаты определенных налогов, или же в других формах.

Экология

Шахтерские регионы являются зонами экологического бедствия. Только в Луганской области в атмосферу выбрасывается 700 тыс. тонн. загрязненных веществ трехсот наименований. На территории области мелеют реки, исчезает рыба, осложняется ситуация с питьевой водой. Из разведанных запасов пресной воды в Луганской области только 14% отвечают требованиям ГОСТа «питьевая вода». Из общего количества стоков только 8% можно считать очищенными. Под всем восточным регионом располагается бомба замедленного действия в виде огромных пустот в шахтах. Они приводят к оползням, провалам, дрейфованиям участков поверхности. Уже сейчас в ряде районов Восточной Украины умирают поселки и территории из-за плохой экологии. Даже в таких больших городах, как Лисичанск, и в ряде районов отключены все коммуникации, остановлено троллейбусное движение, прекращено движение поездов на участке Лисичанск—Волчеяровск.

Непоследовательная политика государства в сфере закрытия шахт может усугубить экологию региона. Донбасс расхлебывает последствия опрометчивого решения советского правительства, которое с 1960 по 1985 годы санкционировало полное затопление 104 шахт и еще 150 шахт было затоплено частично. Это привело к подтоплению и заболачиванию больших массивов территорий, где сейчас проседает почва и активизируются оползни.

У государства должна быть долгосрочная экологическая программа. Сегодняшние экологические проблемы угольных регионов накапливались десятками лет. В короткие строки их не решить. Это значит, что Украина должна разрабатывать долгосрочную экологическую программу. Пока же непонятно, что делать с огромными горами шлаков и шламов, куда денутся терриконы, которые загрязняют грунт, воду и воздух. Проекты по их вторичному использованию не приводят к полной переработке шлаков, а значит только частично решают проблему. Возможно, на этих отходах можно выращивать леса, и таким образом, биологическим путем приближать шлаки к грунту, очищать воздух и локализировать загрязнения водных ресурсов. Также непонятной остается судьба закрытых шахт. Со временем огромные пустоты начнут приводить к подтопам, провалам и поднятию грунтов, оползням. Государство не может отрицать существование этих проблем, не может оно также финансировать экологические программы по остаточному принципу, поскольку в условиях ограниченных бюджетных ресурсов, это будет означать полное отсутствие финансирования.

Кризис

Действительность кризиса в угольной промышленности заключается в том, что поставленные проблемы и вопросы являются действительно сложными. И это не вина правительства. На угольной отрасли, как и всей промышленности, отражается кризис в экономике страны. Невозможно провести реформу отдельно угольной отрасли. Это должно быть звено единой политики реформирования экономики. Попытка решать проблемы угольной отрасли приведет к усложнению проблемного поля. Окажется, что для этого необходимо проводить налоговую реформу, разрабатывать долгосрочную национальную программу перераспределения трудовых ресурсов, заниматься разработкой энергетического баланса страны и прогнозировать цены на мировых рынках энергоносителей. Все это должно быть основой для программы реформирования угольной отрасли.

Никто в стране не имеет права выдерживать позицию незнания или невидения глубины кризиса в угольной отрасли и экономике Украины. Нельзя делать вид, что вопросов и проблем, упомянутых выше, нет. Не занимаясь ими, невозможно заниматься реформой угольной промышленности — кризис от этого будет усиливаться.

Такую комплексную задачу правительству тяжело будет решить самостоятельно. Поэтому сейчас необходимо объединять интеллектуальные усилия правительства, региональных властей и международных организаций.