Татьяна Ковтун: "У нас нет четкой договоренности о том, кто такой госсекретарь"

В 2016 году те, кто давно уже продвигал реформу госслужбы, радовались принятию достаточно прогрессивного Закона "О госслужбе". Однако принять закон - это одно. И совсем другое - его выполнять и совершенствовать, исходя из нового опыта. С этим в Украине давно проблемы.

В августе 2017 года команда Гройсмана заявила о старте структурного демонтажа 10 пилотных министерств, призванных возродиться с новым функционалом, задачами и высокооплачиваемыми сотрудниками новых директоратов, выбираемых на конкурсной основе и призванных эти министерства реформировать. В итоге - письмо министра финансов Данилюка в G7, с жалобой на премьера "который тормозит реформы, и назначение его заместителя, честно выигравшей конкурс".

Более того, институт госсекретарей должен был поставить точку в политической ангажированности госслужбы и дать старт процессу сохранения и накопления институциональной памяти в системе государственного управления. Однако спустя девять месяцев можно констатировать, что основные столпы одной из ключевых горизонтальных реформ завалены. Правильные мысли и благие намерения реформаторов разбились об их же косность и лицемерие.

Закон есть. Договоренности нет. Политической воли нет. Шансов на появление профессионального инструмента для реформирования страны, похоже, тоже нет. А предстоящие выборы несут с собой угрозу вновь начинать все с нуля.

Об этом мы беседовали с заместителем госсекретаря Кабмина Татьяной Ковтун. Интервью получилось неожиданно честным. Ведь мы говорили с одним из немногочисленных профи, а не с политиком. Присутствие которого в системе, возможно, дает реформе последние шансы.

- Татьяна Владиславовна, как может функционировать система органов исполнительной власти в условиях, когда ее местный уровень существует отдельно от центрального? Назначения на должности руководителей центральных органов исполнительной власти осуществляет Кабмин, на должности ГГА - президент. Руководители ЦОИВ не могут назначать на должности руководителей своих территориальных органов в областях без согласования главы ОГА.

- У нас действительно исполнительная власть имеет несколько центров. У главы исполнительной власти нет полных полномочий в сфере исполнительной власти. Президент назначает глав госадминистраций через Кабмин, команда премьера (министры) назначается и увольняется через парламент, команда министров (замминистры) назначаются Кабмином. У министров не всегда есть взаимопонимание с госсекретарями. Таких примеров дисбаланса очень много. Конечно, с точки зрения подотчетности, это не очень рабочая модель.

Получается очень фрагментированная система сдержек и противовесов - машина, на которой никто не может ехать из-за большого количества руководителей. Есть большая потребность в том, чтобы переосмыслить и изменить это.

-- В чем тогда смысл проведения конкурса на эти должности госслужбы, если назначения на них согласовывают политики?

-- Это вопрос меритократии. Госслужба - очень важная институция, она не может быть политической. Конечно, в отношении ее верхушки в разных государствах есть разные модели. В большинстве стран на нее в большей или меньшей степени могут влиять политики. Внедряемая нами модель, если можно так сказать, пока максимально чистая. Мы ее взяли сознательно. Например, госслужащим запрещено быть членами политпартий. Эта модель почти не существует в развитых старых демократиях, где госслужащие имеют право быть членами политпартий, заниматься бизнесом и многим другим, но обязаны заявить о существующем конфликте интересов, и тогда от принятия каких-то решений их отстраняют. У нас же все это пока не проработано, нет четкого понимания, что такое конфликт интересов. Например, спорят по поводу того, будет ли конфликтом интересов, если руководитель сам себе назначил премию или же принял решение о назначении на должность человека, которого знает.

- Какие угрозы для национальной безопасности могут создавать политические назначения госслужащих? Какие действия предпринимает правительство Владимира Гройсмана, чтобы эти угрозы компенсировать?

-- У нас есть все возможные фильтры - люстрация, спецпроверка и т.д. Но они должны быть пропорциональными. На топ-должности - очень серьезными. На должности пониже - менее.

Например, в США на большое количество должностей госслужбы могут назначать политиков. Но они проходят серьезную проверку. Буквально до третьего колена проверяют также всех их родственников и связи, поскольку, как вы правильно сказали, это - вопрос национальной безопасности.

У нас всех проверяют в принципе одинаково. Мне кажется, это не вполне правильное использование достаточно ограниченного человеческого ресурса. Невозможно проверить одинаково два миллиона человек, работающих в госсекторе.

Что касается действий, предпринимаемых для компенсации этих угроз правительством, я не могу это комментировать. Здесь мы просто находимся в рамках закона.

- Как вы можете прокомментировать информацию о недавних решениях Кабмина, которым он принял на себя часть бюджетных полномочий Минфина, включая выведение из сферы координации и направления Минфина ГФС и исключение Минфина из списка органов, с которыми другие министерства обязательно должны были согласовывать проекты актов законодательства и штатные расписания?

- Как госслужащая оценивать и комментировать их я не могу. Кабмин принимает решения в рамках своих полномочий.

- Насколько они отвечают Бюджетному кодексу, стратегии реформы госуправления? Не подрывает ли это основы системы управления публичными финансами? И кому будет переподчинена ГФС?

- По форме, с точки зрения того, что под Кабмином должно находиться как можно меньше органов центральной исполнительной власти (и это наша цель), - не отвечает. Но давайте посмотрим на реальную картину. Многие органы власти сегодня стараются перейти в подчинение Кабмина, потому что есть определенный микроменеджмент между министерствами и ЦОИВ. Под Кабмином сегодня 13 органов, в том числе Нацгосслужба, Агентство электронного управления, Аудиторская служба, Космическое агентство.

Проблему нужно решать, меняя отношения между министрами и центральными органами. Система направления и координации такова, что эти органы становятся зависимы. Например, даже ЕС нам пишет, что Госслужба статистики должна быть независимым органом, а не в подчинении министерства.

Алена Владыко / Delo.UA

- Почему Кабмин до сих пор тратит время на создание, реорганизацию и ликвидацию субъектов хозяйствования, назначение/увольнение с должности их руководителей, на принятие решений о списании/отчуждении/передаче имущества, корпоративных прав, утверждение финансовых планов предприятий, согласование аренды госимущества, вместо того, чтобы сосредоточиться на стратегических вопросах госполитики? Ведь план приоритетных действий правительства на 2017 г. обязывал Кабмин еще год назад внести в ВР законопроект о передаче несвойственных ему полномочий министерствам и другим ЦОИВ. Кто мешает выполнить это обязательство, и кто понесет ответственность за его срыв?

-- У нас пока все остается так, как и было. Есть Закон "Об управлении объектами государственной собственности" и еще ряд других. Таких объектов до сих пор очень много, не только предприятий, но и различных учреждений, в том числе бюджетных. Управлять этой огромной инфраструктурой всегда было самой естественной функцией нашего государства. Чтобы это изменить, нужно создать условия - изменить законы, создать профессиональный менеджмент, корпоративное управление.

Сейчас принят Закон "О приватизации". Речь о том, чтобы все предприятия были переданы от министерств в Фонд госимущества. Отдавать предприятия, объекты собственности - очень непопулярно. Это уже в традиции, культуре. На этом было склеено все государство. Фактически вся экономика была государственной. И министерства существовали, чтобы ею управлять. Не думаю, что это может измениться в одночасье. Здесь проблема как состоятельности, в том числе технической, так и политической воли. Надо, чтобы этого захотели все.

-- Как планирование работы госсекретарей связано с планами Кабмина? Какое специальное обучение, необходимое для реализации правительственных приоритетов они проходят, и где именно? Почему, кстати, была ликвидирована Школа высшего корпуса госслужбы, к созданию которой вы имели отношение 10 лет назад?

- По поводу Школы высшего корпуса, вопрос, наверное, в переосмыслении высшего корпуса. Сейчас мы говорим только об обучении госсекретарей. Мы с ними работаем, для них проходят регулярные тренинги. Фундаментальной программы пока нет. Мы разрабатываем ее с европейским проектом. Вопрос в том, какой должна быть вся рамка компетенций для высшего корпуса. Набор менеджерских качеств, который сегодня одинаков для всех руководителей, нужно дифференцировать. Госсекретарь должен быть компетентным во всем. Кроме того, обладать лидерскими качествами, чтобы объяснить своим подчиненным политическую волю, цели, оценить их. К госсекретарям действительно высокие требования. Мы начали с того, что прописали стандартные для всех госсекретарей критерии эффективности. Там есть реформа госуправления, вопросы IT, финансовая система министерства - в принципе все то, за что они отвечают. Мы думаем о том, чтобы со временем сделать глобальную матрицу результатов работы министерства - по всем реформам, по тому, как тратятся средства, по управлению людьми. Такой опыт существует в Канаде.

- То есть сегодня при назначении никто не формирует ожидания от каждого из госсекретарей?

- Профиль компетенций нужно разрабатывать и расшивать. Пока это требования довольно общего уровня. Далее стоит вопрос обучения по всем этим компетенциям. Я думаю, что это должна быть школа как, например, ENA (французская академия высшего корпуса госслужбы).

Школа высшего корпуса была этаким клубом по интересам. Мы приглашали замминистров, руководителей ЦОИВ, заместителей, и обсуждали разные темы. Но это не было стабильно. Это было сетью наполовину из политиков, наполовину из госслужащих. Из той Школы высшего корпуса почти никто не остался на должностях. И это тоже вопрос целесообразности вкладывания ресурса в обучение людей, если они потом "вымываются". К примеру, в ту же ENA даже поступить не так просто. Потом люди учатся год, после этого год работают помощниками префектов, послов и т.д. Только после этого их распределяют на высшие должности.

- Если никто не формирует ожиданий от каждого госсекретаря при назначении, то, соответственно, нет и индикаторов их профессиональной оценки?

- Профессиональные ожидания от них есть. Общие, одинаковые для всех критерии оценки - тоже. Их утвердил Кабмин. На это пошли сознательно. В настоящий момент мы смотрим на госсекретаря как на универсального солдата. В некоторых странах существует возможность ротации топ-менеджеров госслужбы.

Безусловно, все нужно прописывать более детально - например, инструменты для оценивания. Сегодня есть только собеседование. Над этим еще нужно работать.

Важно, чтобы хотя бы процентов 70 госслужащих категории "А" сохранилось при смене правительства. Массовая смена людей - это ресурсы в песок. В этом наша большая трагедия - мы все время начинаем с нуля.

-- Зачем министрам такое количество заместителей (у некоторых их аж 8!), если всю работу центрального аппарата министерства должен организовывать госсекретарь?

- Это, можно сказать, вопрос вкуса. Замминистр - это "альтер эго" министра, которому он доверяет. Когда у нас замминистры ведут крупные вертикальные блоки, это опять-таки та фрагментированная система, с которой вы начали. Плюс к этому, как "узкое место", появляется еще и госсекретарь. Если большое количество заместителей сохранится, то госсекретарь останется только в хозяйственном блоке, как в Польше.

- Но ведь это ломает всю идею реформы?

- Ломает. Мне кажется, если министерства у нас перестанут быть этакими корпорациями, которые предоставляют услуги, управляют предприятиями, целой сферой экономики, а станут компактнее и будут все-таки заниматься формированием и анализом политики, работой со стейкхолдерами, сосредоточиваться на инициативах, программах, проектах и законопроектах, то госсекретаря будет достаточно для того, чтобы давать предложения министру и нескольким его заместителям, и получать обратную связь.

В европейских странах госсекретарь оставляет за собой только рискованные вопросы. Например, лично подписывает бюджеты выше определенной суммы, увольняет людей выше какого-то уровня и т.д. Наши госсекретари уже очень перегружены, поскольку отсутствует делегирование полномочий. В этом случае госсекретарь, конечно, не может заниматься анализом политики.

-- Насколько эффективным является функционирование гендиректоратов в 10 пилотных министерствах?

- Пока это невозможно оценить. С точки зрения госслужбы и ее исторической перспективы прошло слишком мало времени. Гендиректораты сейчас играют на старом футбольном поле по старым правилам, в которых на самом деле действующие госслужащие, департаменты чувствуют себя гораздо комфортнее. Пока эти процедуры не изменены, директоратам будет неуютно. Не говоря о том, что они недоукомплектованы, недоформированы и в большинстве случаев еще не перебрали на себя полномочия.

- Сотрудники большинства из них жалуются на то, что в министерствах они - инородные единицы, с большими зарплатами, но оторванные от реальных процессов, связанных с формированием госполитики и бюджетирования нереформированного аппарата. Возможно, от этой модели стоит отказаться, честно признав ее неудачной?

- Я думаю, пилотный проект все же нужно завершить и провести нормальную работу над ошибками. Мы планируем сделать это летом. Все, что пилотные министерства прошли, какими были изначальные идеи, что удалось, а что нет, произошла ли эволюция, изменился ли подход к организации. Некоторые вещи мы даже не начали делать - например, реформу секретариатов министерств.

После проведения работы над ошибками действительно нужно будет честно признаться себе, куда и как двигаться дальше. Реформа начнет работать только тогда, когда мы замкнем круг - если во всех министерствах у нас будут созданы директораты, более-менее между собой сбалансированные, которые покроют все сферы и не будут между собой конкурировать. Все премьер-министры постоянно говорили, что хотели бы, чтобы на серьезных встречах рядом с ними сидели сильные директора департаментов, которые технически знают все. Сейчас эту роль выполняют замминистры. И на всех европейских переговорах мы выглядим слабо. Через год этих замминистров может не быть. И все начнется сначала. Поэтому мы должны усиливать технический уровень в министерствах.

Алена Владыко / Delo.UA

- Можете привести хоть один удачный пример работы директората в каком-либо министерстве? Я, честно говоря, затрудняюсь.

- Например, директорат публичной администрации в секретариате Кабмина. Во-первых, потому, что есть политическая воля. Это в фокусе внимания министра, этим интересуется госсекретарь, я занимаюсь этим вопросом все время. Во-вторых, часть людей, которые были в старом департаменте, работают в команде. Директорат полностью состоялся. Он пишет проекты решений, проводит множество мероприятий, переговоры. С ним говорят европейцы.

Думаю, это может быть и в других министерствах. Я не знаю ситуацию.

- Ситуация очень печальна.

- Согласна, что она может выглядеть печальной до того момента, пока мы не привлечем к этому разговору всех министров, и не скажем, что не можем продолжать эту реформу, пока есть проблемные вопросы: 1. Огромная проблема - это госсекретарь и его роль. У нас нет четкой договоренности о том, кто такой госсекретарь, каков круг его полномочий. 2. Все несвойственные функции. Сможем ли мы от них избавиться и кому поручим? 3. Это переход от фрагментированного набора министерств к правительству в целом, то есть к лишению министерств статуса юридических лиц. У нас есть премьер, члены правительства, есть министры, и у них есть директораты. Есть централизованный секретариат, с единой бухгалтерией, единой оплатой труда, единым мобилизационным подразделением. И тогда госсекретари - это просто топ-чиновники, которые являются хранителями институциональной памяти и встречают новых министров.

- Это все красивые схемы, но мы видим, что Кабмин сам не может избавиться от несвойственных ему функций, и что любые брейнсторминги пасуют перед политическими решениями, как это было с отстранением Минфина, и многим другим.

- Да.

- Вы просто это признаете?

- Конечно. Но у нас сейчас пилотный проект, мы находимся в процессе трансформаций. Мы шли на это сознательно. Наверное, ошибкой было взять 10 министерств. Все можно было понять на двух-трех.

- То есть к концу лета - началу осени мы увидим результаты работы над ошибками?

- Конечно. Мы презентуем ее всем. У нас же большая проблема не только в директоратах и госсекретарях. Самая контраверсионная идея всей реформы - это конкурсы. Возможно, без этого можно было обойтись. Но вопрос же был в новых людях. После Революции достоинства правительство попросило Евросоюз: "Дайте нам 200–300, максимум 1000 новых человек с высокими зарплатами". Европейцы не могли понять, в чем проблема - найти новых людей в большом государстве. Подписали финансовое соглашение, но сказали, что деньги - не на новых людей, а на то, чтобы принять Закон о госслужбе, провести оценку SIGMA. Новые люди - не самоцель. Но для нас, после Революции достоинства, это была проблема.

Сейчас мы "приехали" с новыми людьми в реальную ситуацию. Европейцы позитивно оценивают наши конкурсы. Но если мы говорим, что все министерства должны вдруг встать на новые рельсы, и всех людей, которые реально работают, нужно погнать на конкурсы, - это проблема. Возможно, те 20% людей, которые тащат на себе 80% работы, не пойдут на это. И их нужно сохранить.

С другой стороны, в госслужбе не хватает некоторых навыков. У нас нет проектных менеджеров. Нет людей, способных реализовывать проекты. Нам нужно сохранить старых людей, и нужны новые, с другими навыками. Возможно, нужно изменить подход, что в директораты можно попасть только через наш строгий конкурс. Но очередное изменение конкурсной процедуры все равно не решит всех проблем. Мы взяли цели и инструменты, которые у нас не соотносятся. Параллельно есть глобальная проблема с тем, кто кому подчинен. Если этот вопрос мы не решим, конфликты будут возникать постоянно.

- Сколько средств потрачено на реформу, на конкурсы?

- В 2017 г. в 12 реформируемых органах власти было потрачено 103 млн грн. На зарплаты, оборудование, ремонт. Значительную сумму (187 млн из 290 млн грн) вернули в бюджет. Во-первых, начали очень поздно. Во-вторых, проводить такие вещи с годовым циклом бюджетного планирования нереально.

-- В свое время вы входили в команду Мотренко, готовившую проект закона о госслужбе для президента. Законопроект №4050 был внесен в парламент в марте 2011 года и принят как закон в ноябре того же года. В чем-то тот закон был менее прогрессивным, чем действующий, а в чем-то - более. Например, он содержал нормы, которыми создавалась электронная система управления персоналом на госслужбе, включая возможность онлайн-подачи на конкурс, прохождение конкурса, автоматическое формирование электронного личного дела госслужащего, электронного мониторинга результатов оценивания его служебной деятельности и повышения квалификации. Все это должно было быть связано с управлением фондом зарплаты госслужащих. Действующий закон - это на 80–90% закон №4050, но эти нормы из него почему-то исчезли. Кто инициировал их исключение? Почему никто из реформаторов не пытается их вернуть? Или, по вашему мнению, такая электронная система не нужна?

- Она критически необходима. Сейчас идет подготовка к объявлению тендера на такую систему, уже готово техническое задание. Система госслужбы сейчас состоит из крошечных лоскутков разного цвета и размера, каждый из которых сам за себя. И нет никакой возможности одновременно доносить какой-то меседж всей госслужбе. Нет возможности в каждую секунду времени знать, сколько нанято и занято госслужащих в стране. Нет возможности знать, сколько, кому и как мы платим зарплаты. И это катастрофа. Причина - наш набор самостоятельных юрлиц, корпораций, в котором каждый получает мешочек с деньгами. И что внутри происходит - это дискреция министра. Это абсолютно неправильно.

Честно говоря, я не знаю, кто выбросил эти нормы. Думаю, к этой идее нужно вернуться и внести изменения в закон. Шансы есть.

Алена Владыко / Delo.UA

- 18 апреля этого года Кабмин внес изменения в свой регламент в отношении анализа госполитики и оценки влияния при принятии решений. В конце прошлой недели вице-премьер Геннадий Зубко провел совещание по поводу развития сети ДДСТ. Планируется для начала построить 24 семейных дома нового типа - по одному в каждой области. В течение месяца должно быть найдено место под строительство и начато отведение земельного участка. Хотя здесь много вопросов. По факту это - затягивание процесса семейного устройства новых детей и "видимость" решений. Но оценку влияния никто не проводил, мнением стейкхолдеров не интересовались.

- Это то, над чем мы сейчас работаем. У нас сегодня очень мало понимания, кто такие стейкхолдеры. Заинтересованными сторонами, как правило, считаются другие министерства. Когда любое министерство предлагает какое-то решение, оно тратит очень много времени на согласование его с другими министерствами.

На самом деле стейкхолдеры - это группы или конкретные люди, часть общества, имеющая какой-то общий интерес, который она защищает. С ними нужно говорить не о конкретном акте, а о его влиянии на этот интерес.

Изменения в регламент вступают в силу с 1 июля. К каждому проекту акта министерства будут обязаны делать оценку влияния. Сейчас мы рассылаем им письма по поводу обучения - как определить стейкхолдера, его ключевой интерес, как провести с ним консультацию. Потому что вывесить на официальном сайте проект решения - это не консультация. Необходимо оценить, как то или иное решение повлияет на стейкхолдеров и какой может быть компенсация. Это можно, сказать, эксперимент по поводу подхода к анализу политики и к оценке интересов стейкхолдеров.

- Как вы сотрудничаете с Офисом эффективного регулирования (BRDO)? Насколько они помогают в продвижении реформы госуправления?

- Прекрасно сотрудничаем. Из всех проектов технической помощи, мне кажется, они максимально эффективны. Они нам очень помогают с анализом политики. Именно они предложили оценку влияния и будут проводить обучение. Мне кажется - это лучший результат реформы. Уникально, что подключился Минюст и их директортат.

- Однако ничего из предложений BRDO в изменения к регламенту Камбина не вошло. Почему?

- У нас уже есть два проекта редакции регламента, с совершенно иной философией принятия решений. Вопрос в том, что изменить весь регламент одномоментно, когда каждый день на заседании правительства принимается по 50–100 решений, сложно и страшно. Поэтому мы начали с самого трудного - с оценки влияния. Если будут идти проекты решений, к которым министерства будут писать "не влияет ни на кого", и мы будем такие решения принимать, это будет означать, что не получилось, и нужно думать над чем-то другим.

Регламент нужно существенно сократить, страниц до 30–40. Он должен касаться только заседаний правительства. Сейчас же в нем говорится об очень многих вещах, которые не вполне являются предметом регламента.

- Вы не разочарованы тем, как проходит реформа госуправления?

- Нет. За 10 лет работы у меня есть возможность сравнивать. И я очень рада тому, что сейчас реформа хоть как-то движется. Особенно по админпроцедуре, админуслугам и электронному управлению. Вопрос реорганизации, по сути, вопрос власти, всегда очень болезненный. Я не разочарована. Но опасаюсь отмены реформы в связи с выборами.