Мифы социальной политики, или С чего следует начать формирование новой модели

Нынешнее состояние социальной сферы и уровень удовлетворения социальных потребностей в Украине общеизвестны. Приводить лишний раз статистические показатели социального развития — только добросовестно демонстрировать то, что большинство населения страны и без того ежедневно наблюдает в больницах, школах, детсадах, сельских клубах, ощущает на себе, получая зарплаты, пенсии, покупая лекарства и т.д.

Нет оснований отрицать, что социально-трудовая сфера Украины в целом, и особенно чисто социальная ее составляющая, все последние годы находилась в поле зрения госорганов, других субъектов гражданского общества. Недостаточно, но объемы ее финансирования все же увеличивались. Однако ситуация к лучшему не изменилась, ожидаемые результаты не достигнуты. В основе социальной политики последних лет немало догм, ошибочных постулатов и мифов, опровергаемых результатами независимых научных исследований и реальной практикой. Решение проблем часто лежит совсем в другой плоскости, чем это понимают властные структуры и субъекты гражданского общества.

Так, с самого начала рыночных трансформаций и до сих пор на социальную сферу распространяется либеральная концепция. Но делать это без создания экономических, правовых, организационных предпосылок развития государственно-частного партнерства в социальной сфере, без использования новых организационно-экономических механизмов функционирования социальных институтов означает сознательно или неосознанно продуцировать отношения, которые неминуемо станут причиной деградации социальной сферы, что собственно и произошло в Украине. По индексу развития человеческого потенциала мы занимаем 85 место в мире. Рейтинг страны снизился на семь позиций даже по сравнению с 2005 годом.

Значительная часть существующих институтов социальной сферы по своей форме являются государственными. По организационно-экономическим и прежде всего финансовым механизмам функционирования в них доминируют отношения, характерные для Европы первой четверти ХХ века. Двойные стандарты, де-факто ставшие нормой социального развития, заставляют население Украины жить одновременно в двух измерениях, параллельных мирах. Правовые основы одного измерения закреплены Конституцией (провозглашение социального государства, права на труд, образование, охрану здоровья, достаточный жизненный уровень и т.д.) и ратифицированными Украиной международными нормами (конвенциями, хартиями, кодексами и др.), которые существуют в большинстве своем де-юре. Другое измерение — то, в котором реально происходит жизнедеятельность людей, воспроизводится трудовой потенциал, формируется уровень жизни большинства населения и в котором де-факто действуют другие нормы, стандарты, принципы, права, обязанности. Таким образом, на практике имеем недопустимый разрыв между тем, что закреплено в законодательных актах, декларируется на самых высоких ступенях власти, и тем, что фактически формируется и создается на «поле» социальной политики. Очевиден ответ на вопрос: «Может ли в таких условиях социальная политика в государстве формироваться на понятных, прозрачных, обоснованных принципах, быть справедливой и обеспечивать социальную сплоченность?»

Следующая составляющая ошибочных парадигм и мифов — это распространенное мнение, что с экономическим ростом автоматически создаются предпосылки и возможности для решения проблем в сфере социального развития. Отсюда и миф, что все проблемы социальной сферы находятся в ресурсной плоскости, а институциональные преобразования являются второстепенными.

При таком подходе логичной кажется попытка оценить достижения в социальной сфере экономическими показателями, констатацией их динамики безотносительно к реальным изменениям социального бытия. При этом в основном используются среднестатистические показатели, которые не дают реального представления о социальном неравенстве, масштабах и глубине бедности, о деформациях в распределительных отношениях и доступе всех слоев населения к пользованию общественными благами и т.д.

Независимыми экономическими исследованиями доказано, а практическим опытом подтверждено, что без активной социальной политики, предусматривающей, в частности, перераспределительные мероприятия со стороны государства, экономический рост не является гарантией социальной безопасности. И такие атрибуты рыночных трансформаций, как значительные масштабы и глубина бедности, маргинализация многих слоев населения, социальная изоляция, разобщенность и т.д., не будут преодолены и не самоустранятся только при условии положительной экономической динамики.

Мешает формированию цивилизованной модели социального развития и миф о том, что социальная политика должна быть производной от экономической. Такая второстепенность, имевшая место до сих пор, не случайна, а является продолжением восприятия человека только как работника, реализация способностей и самореализация которого возможны лишь на производстве. Впрочем, условия и потребности развития экономики инновационного типа и социального государства требуют внедрения новых принципов формирования социальной политики, осознания ее новой роли в обеспечении социальной динамики. Следует исходить из того, что социальная политика уже выросла из прежних рамок экономической политики, а всеобщая экономизация политики, которая была характерной и в значительной степени оправданной в доиндустриальном и индустриальном обществе, исповедовавшем другие ценности, — это уже атрибутика вчерашнего дня. В государстве социального типа, в обществе, в котором человек рассматривается не только как фактор, но и как главная ценность, цель социально-экономического развития, экономическая политика должны рассматриваться исключительно как составляющие социальной политики, а не наоборот.

Необходимо хотя бы заронить мысль, что социальная сфера — это не сплошные затраты, а институт, формирующий предпосылки стабильности, устойчивости и потенциального экономического роста. Нужна новая парадигма формирования планов, национальных программ экономического развития. Содержательные характеристики последних должны задаваться социальными стандартами, приоритетами, параметрами. Тонны, метры, километры, объемы добычи и т.д. должны по структуре, качеству, количеству четко соответствовать социальным потребностям общества. Реальность же такова, что при проработке социально-экономических решений на всех уровнях (начиная с государственного) на «выходе» имеем, как правило, отдельно чисто экономические и чисто социальные мероприятия. При этом в реальных расчетах влияние социальных факторов на экономическую динамику во внимание почти не принимается.

В украинском социуме по-прежнему распространено мнение, что природа социальной политики связана прежде всего с тем, что общество состоит из экономически сильных и экономически слабых индивидов (домохозяйств), а институтом, который должен поддерживать слабых, создавая условия для реализации принципа социальной справедливости, как раз и является социальная политика. Такая трактовка является суженной и вредной. Это приводит к отождествлению социальной политики с социальной защитой или социальным обеспечением. Социальная политика не может быть эффективной, если своим объектом видит исключительно социально уязвимые слои населения, которые, безусловно, требуют внимания со стороны государства и общества в целом. Условия, необходимые для поддержки социально уязвимых групп неработающего населения, создаются занятыми в общественном производстве, на них могут и должны распространяться мероприятия по их социальной поддержке и развитию. Более того, поскольку возможности реализации социальной политики зависят от сферы труда, то основой социальной политики и социального развития является как раз социально-трудовая политика. А значит, социальная политика касается всего социума. На ее поле находятся и экономически сильные, и экономически слабые.

Научно не подтверждено и распространенное мнение о необходимости двухвекторности в реализации социальной политики, а именно: концентрации усилий преимущественно на двух полюсах возрастной пирамиды населения страны — верхнем и нижнем. Современные вызовы требуют проработки нового вектора социальной динамики, при котором должны не только поддерживаться демографические полюсы, но и выстраиваться социальный баланс демографических поколений. Нельзя не обращать внимания на то, что сегодня более уязвимым становится население средних (трудоспособных) возрастных групп. Действительно, в порожденных внешними и внутренними факторами условиях, а именно возрастающей гибкости рынка труда, невиданной мобильности производства, существующих и потенциальных структурных сдвигов, асимметрии в развитии рынка труда и рынка образовательных услуг, усиления диспропорций в структуре рабочих мест и т.д., все более неустойчивым становится положение трудоспособного населения, которое должно не только обеспечивать свое благосостояние, но и выполнять социальные обязанности относительно детей и членов семьи пожилого возраста. Впрочем, сейчас именно население средних возрастных групп остается на обочине общей социально-экономической политики. Львиная доля факторов, влияющих на жизнедеятельность и благосостояние трудоспособного населения, находится в плоскости рынка труда, который развивается в основном под влиянием общей экономической конъюнктуры. В таких условиях особенное значение приобретает государственная политика занятости как составляющая социальной политики относительно трудоспособного, экономически активного населения. Поэтому миссию социальной политики в современных условиях не следует связывать ни с защитой социально уязвимых слоев населения, ни с созданием условий для физиологического выживания человека, ни со смягчением социальных конфликтов, возникающих из-за отсутствия баланса интересов сторон и субъектов социально-экономических отношений, хотя, безусловно, все это важно и актуально.

Современная социальная политика — это продукт развития человеческой цивилизации, это институт, создающий предпосылки для того, чтобы каждый индивид решал социальные проблемы не своими силами, а с помощью потенциала государства, предпринимательских структур, других субъектов гражданского общества. Социальная политика в нынешнем ее понимании — это не столько социальная защита, социальное обеспечение, сколько закладывание фундамента социального измерения, социального развития. Главное, на что общество должно рассчитывать при реализации социальной политики, — это достижение современных социальных стандартов человеческого развития. Причем развиваться должны все условия жизнедеятельности человека на всех этапах его жизненного цикла. Следовательно, основными составляющими социальной политики должны быть развитие трудового потенциала, интеллектуализация трудовых процессов, содействие продуктивной занятости, обеспечение достойных условий и достойной оплаты труда, развитие социальной сферы и создание достойных условий жизнедеятельности для тех, кто еще или уже не может себя защитить.

Еще один миф, который необходимо развеять для предотвращения деградации социального развития, — это утверждение, что условия глобализации уменьшают роль государства в разработке и осуществлении социальной политики, которая должна перейти преимущественно в ведение других институтов гражданского общества. С этим мифом связано утверждение, что в ведущих странах мира снижается роль государства в реализации социальной политики и доминируют «защитные» рычаги. На самом деле реальностью для большинства стран Запада является масштабность, расширение и усложнение функций государства в социально-трудовой сфере (что происходит под влиянием процессов глобализации), а не уменьшение роли национального государства в этой сфере. Другое дело, что методы влияния национальных правительств на социально-трудовую сферу и социальное развитие, диапазон их регулирующей деятельности не те, что были 10—15 лет назад. Сильным преувеличением является утверждение о крахе моделей социального государства под давлением глобализации и других вызовов настоящего. Не имеют практического подтверждения идеи «дешевого», «малого» государства, минимального его вмешательства в социально-экономическое бытие.

Требует критического восприятия и распространенное в обществе мнение, что государственный бюджет Украины в последние годы был излишне социальным. Прежде чем подтвердить или опровергнуть этот вывод, следует определиться с критериями уровня социальности бюджета. Автор разделяет позицию экономистов, которые критерием социальности главного финансового плана считают не столько структуру его расходов, сколько способность решить существующие социальные проблемы. Если руководствоваться этим критерием, то есть все основания утверждать, что украинский бюджет в ближайшей перспективе не станет социальным, поскольку его финансовые возможности не позволяют достойно решить социальные проблемы и собственно «социализацию» экономических отношений на уровне европейских требований.

Вместе с тем властные структуры, институты гражданского общества могут и должны исходить из предпосылок, что любой бюджет по своей сути и назначению должен быть преимущественно социальным. Ведь общество, его субъекты сознательно отчисляют часть заработанных доходов для обобществленного, централизованного решения насущных проблем — прежде всего социального характера — через институт местных и государственного бюджетов.

Следующий миф, способствующий увеличению асимметрии между экономическим и социальным развитием, — это навязанное обществу мнение о том, что становление рыночной экономики неминуемо связано со значительным расслоением, ростом неравенства. Под этим лозунгом на протяжении двух последних десятилетий осуществлялись распределительные и перераспределительные процессы, следствием которых стали острые диспропорции в социальной сфере, проявляющиеся, во-первых, в чрезмерном неравенстве доходов и в бедности населения, а во-вторых, в чрезвычайной неравномерности распределения собственности.

Распределение ресурсов, доходов и т.д. всегда характеризуется определенной степенью неравенства. Последнее является системной характеристикой распределительных отношений в сфере доходов и распределения общественных благ в целом. При одинаковых объемах ресурсов доступ к ним конкретных групп населения и отдельных индивидов может существенно варьировать. Впрочем, наукой доказано и подтверждается практикой, что неравенство должно вписываться в общественно приемлемые границы, что значительные масштабы и глубина неравенства не являются имманентными характеристиками рыночного хозяйства. Исследования, проведенные в последние годы Всемирным банком, иными международными организациями, подтверждают негативное влияние чрезмерного неравенства на экономический рост. Отметим также, что целый ряд исследований, построенных на динамических моделях рынка, показывают, что рост неравенства, не сдерживаемого прогрессивными налогами и перераспределением доходов, приводит к значительному росту доходов только богатых и обнищанию всех остальных слоев населения.

Это, к сожалению, подтверждается и украинской практикой. Существующие в Украине механизмы формирования и перераспределения доходов населения настроены и работают в пользу состоятельных граждан, ведь большая часть совокупного прироста доходов фактически направляется на увеличение доходов самых богатых. Действующий формат развития социальной политики продуцирует аномальные явления, когда неравенство и концентрация доходов зажиточных возрастают, а деформированные распределительные механизмы не дают возможности сократить масштабы и глубину бедности даже в условиях экономического роста. Форсированный рост и без того высоких доходов происходит на фоне меньшего налогового бремени для богатых, поскольку большая доля их доходов выступает не в форме заработной платы, а как дивиденды, проценты и т.д., которые облагаются более низкими налогами или не облагаются вообще. Пропасть между богатством и бедностью, неравенство в самом широком смысле в Украине чрезвычайны по сравнению с ситуацией в развитых странах мира. Если в странах Европейского Союза достатки 10% самых богатых и 10% самых бедных отличаются в пять-шесть раз, то в Украине в 35—40. Такое общество априори не может быть ни социально сплоченным, ни устойчивым. Мы должны понимать, что без перестройки распределительных механизмов в направлении разумного ограничения роста высоких доходов с использованием потенциала экономико-правовых мероприятий невозможно сократить недопустимое неравенство, уменьшить бедность и создать условия для устойчивого социально-экономического развития. Следовательно, не принижая роли ресурсной составляющей социальной политики, мы должны существенно усилить потенциал ее институционального компонента.

При существующих в стране масштабах неравенства видим не только материальные трудности во многих семьях, но и подавленность, неверие в будущее, разочарование, апатию, настроения иждивенчества, тревогу и депрессию. Все это формирует соответствующее эмоциональное состояние населения страны.

Очевидно, что в рамках одной статьи практически невозможно очертить все предпосылки, базовые основы становления новой национальной модели социального развития. Моя цель — донести до заинтересованного читателя суждения и выводы, которые являются результатом непредвзятых оценок и обобщения мировых тенденций трансформации социальной политики и социального развития. Последние убедительно демонстрируют, что, не отказавшись от искусственно привнесенных ошибочных положений, догм и штампов, сознательно или нет популяризируемых политикумом, а нередко и учеными, добиться ощутимых изменений к лучшему на «поле» социального развития будет крайне проблематично, или же вообще невозможно.