Между Hilton и людьми…

Мы много говорим о необходимости влияния на власть, способную без контроля со стороны общественности не только допускать массу нарушений существующего законодательства, но и, путем внесения изменений в законы и подзаконные акты, пытаться порой извратить их первоначальное содержание до неузнаваемости.

Для предотвращения подобных "ошибок" в стране должна быть создана система общественного контроля. Активные общественники все чаще ломают копья вокруг 5-й статьи Конституции Украины, которая декларирует, что народ является главным источником власти. Увы, при этом совершенно непонятно, как именно эту конституционную норму можно реализовать - законодательная база в Украине о формах влияния народа на власть размыта и не сформирована.

Например, одной из форм приобщения общественности к принятию государственных решений, по идее, должны быть общественные советы. В Украине они существуют с 2004 года и прошли долгий путь - от коммуникативно-экспертных площадок до выборных коллегиальных органов (постановления Кабмина № 996 от 3.11.10 "Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики" и № 658 от 20.06.2012 "Об утверждении положения о Совете председателей общественных советов при органах исполнительной власти").

Но каковы конкретные результаты их деятельности? Способны ли общественные советы реально влиять на политику власти? На¬сколь¬ко серьезно они воспринимаются госчиновниками? Об этом ZN.UA говорило с исполнительным директором БФ "Свои" Оксаной Сухоруковой, координатором по развитию Общественной организации "Донбасс SOS" Ольгой Гвоздёвой и директором "Единой службы правовой помощи" Денисом Осмоловским.

Неидеальная картинка

Оксана Сухорукова

Я не вижу никакого влияния общественности, более того - никакого желания министерства прислушиваться к ее предложениям и мнению. Мы можем влиять только если тему подхватывают СМИ и проходят массовые акции протеста. При этом влияние не системно, а касается тех вещей, о которых громче закричишь.

На самом деле все зависит исключительно от желания и готовности того или иного министерства сотрудничать и искать реальные пути к какому-то конструктивному диалогу. На сегодняшний день этого желания, например, в Минсоцполитики, нет. Мы громче всех кричим, и нас пускают на заседание рабочей группы. Тех, кто не кричит, не пускают. Но в любом случае - мнение общественности в протокол не вносится.

Происходит самая настоящая профанация. Очень четко это видно на примере рабочей группы по гуманитарке. Не буду сейчас описывать ситуацию, скажу одно: есть нормы закона, которые не выполняются, есть те, которые искажены, и все ныне производится в ручном режиме.

Мы не раз предлагали создать рабочие группы, чтобы внести изменения в порядок: прописать сроки и четкий перечень документов, которые необходимо сдать для признания груза гуманитарным; разработать форму отчетности, которая будет обрабатываться не в бумажном виде. (Например, Фонд Ахметова привозит свою отчетность в ящиках. Как можно ее проанализировать? Кто это обработает вручную?) Кроме того, если непонятно, кому сдавать отчетность, то к кому и какие претензии потом могут предъявляться? Реакции на все предложения - ноль.

На наши запросы о доступе к публичной информации отвечают позже установленного пятидневного срока. Но самое главное - на совершенно конкретные вопросы мы не получили ни одного ответа по сути. Это какие-то размытые общие фразы.

Считаю, что платформа для использования гуманитарки, как инструмента для избежания налогов, создана целенаправленно. Ибо закон существует с 2000 года, но формы отчетности нет до сих пор. И не надо рассказывать, как это дорого, громоздко и неудобно. Удобно, наверное, не иметь форму, поскольку нельзя проконтролировать вещи, за которые нет отчетности. Нереально поставить возле каждого благотворительного фонда человека с дубинкой, чтобы он мог проверить, куда пошла каждая вещь из каждого контейнера. Создана система, при которой можно прижать тогда, когда есть желание.

Вернусь к общественному совету. Например, своим протоколом он делегирует мониторинговую группу, которая присутствует на всех заседаниях рабочей группы. Эту практику ввел еще П.Розенко, и все нормально работало. С приходом нового министра А.Ревы ситуация изменилась кардинально. Теперь мы каждый раз должны писать письмо с просьбой допустить конкретных членов на заседание рабочей группы. В результате самых голосистых на заседание все-таки пускают. Остальным говорят: "Приходите часам к четырем, в это время будет рассматриваться ваш груз". И не пускают даже на территорию министерства. Процедура, которая должна быть открытой и публиковаться в СМИ, совершенно закрыта.

У пресс-службы министерства вообще очень любопытная манера вести диалог с общественностью. "Мы хотим найти компромисс, - говорят они. - Это в наших интересах. Но, согласно нашей внутренней инструкции, вы должны аккредитоваться. Напишите, пожалуйста, письмо. Можно в электронном виде". Мы отправляем письмо. В ответ: "Ой, мы его не получили". Просим показать почтовый ящик и обнаруживаем наше письмо непрочитанным в папке "Удаленные".

В другой раз пишем письмо на бумаге, регистрируем. Реакции все равно нет. Думаю, на заседания рабочей группы нам придется ходить с полицией.

Ольга Гвоздёва

Общественность - это тот экспертный ресурс, который чиновники могут использовать. И в идеале общественные советы должны быть главным инструментом реализации взаимодействия между чиновниками и общественностью. В их рамках создаются рабочие группы, объединяющие экспертов в конкретных направлениях. Задача общественных организаций при этом - не только заявлять о проблемах, но предлагать и разрабатывать конкретные варианты их решения. Задача чиновников - использовать экспертный ресурс общественности, сохраняя баланс разных мнений на благо граждан Украины.

Однако это - идеальная картинка. На практике же многие общественные советы и рабочие группы функционируют лишь формально. Чиновники не используют экспертный ресурс общественников. Общественники, видя, что их наработки никому не нужны, переходят в публичное пространство с криками о "зраде", которая, к сожалению, имеет место быть.

Приведу пример из нашей практики. На заседании Кабмина в июне этого года, при утверждении новых порядков назначения и контроля над соцвыплатами для ВПЛ премьер-министр дал распоряжение доработать соответствующее постановление с общественностью. Минсоцполитики создало рабочую группу. Общественные организации представили свой вариант постановления. Предложения были проигнорированы.

Министр поехал в Донецкую область, где насчитывается самое большое количество переселенцев, и убедился, что принятое постановление на практике не работает. При этом получил предложения об изменениях от местного областного департамента соцзащиты, которые снова пустили через рабочую группу. Общественность их поддержала, поскольку предложения непосредственных исполнителей на местах полностью соответствовали части ее изначальных предложений. Минсоц снова проигнорировал.

В итоге формально рабочая группа существует (и теперь министерство может хвалиться, что ведет диалог с общественностью!), но по факту работа в ее рамках превратилась в фарс, ведь ни одно предложение так и не было принято. В результате имеем ситуацию, когда ни те, для кого принимается нормативный акт (ВПЛ, чьи интересы представляют общественные организации), ни те, кто должен исполнять соответствующие процедуры (работники соцзащиты) не поддерживают принятое Кабмином постановление № 365, но механизма воздействия через рабочую группу не имеют. И возникает совсем не риторический вопрос: для кого принимаются такие нормативные акты? Действительно ли Минсоцполитики работает в интересах Украины, если каждое новое принятое решение по отношению к ВПЛ в этом году не соответствует не только международным нормам, но порой и украинскому законодательству, и при реализации приводит к конфликтным ситуациям между соцработниками и ВПЛ, ВПЛ и местными жителями?"

"На этапе создания общественных советов, - разъясняет Оксана Сухорукова, - массовой активной общественности не было. Прописанные общественные обсуждения проводились с карманными организациями, и все было прекрасно. В 2014 году в некоторые организации вошли другие люди. Эти организации, возможно, могли бы на что-то повлиять. И, вероятно, поэтому в 2015 году в постановление Кабмина № 996 были внесены правки, согласно которым, по типовому положению, в общественный совет могут входить только 35 человек. Но насколько репрезентативна такая выборка, например, для огромного Минсоцполитики, занимающегося всеми обездоленными, которых в Украине 90%? При этом инициативная группа, утверждаемая для формирования общественного совета, утверждается министерством. То есть речь о независимости общественных советов даже не идет. Общественный совет сегодня - это орган на в ручном управлении. Представительство в нем - непрезентативная выборка в основном из киевских общественных организаций.

К тому же - почему общественники должны выбирать среди общественников? Если через общественные организации транслируется голос народа, то, наверное, те, кто получает услуги от той или иной организации, и должны ее оценивать".

Контроль или управление?

Денис Осмоловский

Часть активистов, которые верят в то, что от системы общественных советов есть какой-то результат, почему-то главной задачей их считают контроль. И здесь, на мой взгляд, происходит подмена понятий. Общественности предлагают функцию контроля при помощи неработающих инструментов: учет общественного мнения, общественные слушания, доступ к информации через запрос с месячным сроком исполнения. Даже общественную экспертизу внедрили. То есть учет общественного мнения был поставлен в основу механизма реализации властных функций народом, который, в том числе, действует через общественных активистов и их организации. На практике же деятельность советов превратилась в бумажный бой по реализации своей функции "учета общественного мнения". Но мнение - на то и мнение. К нему прислушались, но, извините, не учли.

Что можно говорить об участии общественности, когда при формировании инициативных групп по подготовке учредительных собраний общественных советов чиновники решают, кого включить, а кого - нет?

Народу нужен не контроль, подменяющий понятие "управления", а действенные механизмы реализации собственных решений и пожеланий. Функция управления должна реализовываться через функцию постановки актуальных задач. И критерии выполнения этих задач также должен определять народ. Например, через работу горячей линии, когда все результаты обращений отправляются в публичный доступ, каждое обращение проходит, как стикер, с отмеченными исполнителями, датой принятия решения и, главное, - результат оценен тем, кто обращался, а не начальником чиновника с отметкой об исполнении, а, по сути, со списанием входящего номера.

Но для этого необходима публичность результатов работы чиновника или фиксация их отсутствия. Сейчас же мы имеем непонятные отчеты о деятельности, статистику, создаваемую одними чиновниками для других, скрытые результаты управления ресурсами и предоставленными льготами.

Реализацию функции управления народом властью в государстве не надо понимать буквально. Это не значит, что сегодня я зашел в кабинет министра Минсоцполитики, выгнал его и начал сам управлять. Имеется в виду, что вся деятельность исполнительной власти должна быть максимально публичной. "Теневая" деятельность госорганов и госпредприятий не должна скрываться под завесой служебной тайны. Исключение составляют вопросы безопасности.

На примере это выглядит следующим образом. Если общественная организация "Инициатива "Е+" ввозит гуманитарку под решение конкретных социальных вопросов, для армии в том числе, то результаты ее деятельности видны, осязаемы и публичны. Значит, на их примере можно построить правильно работающий механизм.

Дистанционное, виртуальное участие в процессе управления возможно за счет понимания того, что делается и кому задавать вопросы. Для этого не нужно создавать прототипы бюрократических структур в виде общественных советов с заложенной функцией дискреции. Общественный совет - это возможность воспользоваться своим правом, по сути, - виртуальная функция народа на властные полномочия. Ее нужно создавать путем открытости государственной власти. Открытость, в свою очередь, предполагает публикацию не выборочных данных. Открытым должно быть все.

На сегодняшний день доступ к публичной информации - уникальный закон, единственный, позволяющий общественности держать госчиновников в тонусе. Там даже есть фраза о том, что публичность выражается не только через наше право запрашивать информацию, но и через обязанность какого-то комиссионного принятия решения эту публичность организовывать - СМИ с видеокамерой, активист со стримером, которому достаточно написать не вопрос и не запрос, а просто требование, что он хочет, к примеру, вести съемку на этой рабочей группе и просит ему это обеспечить. Можно даже заставлять госчиновников публиковать заседания таких групп на открытых ютуб-каналах. Закон это позволяет.

Все предложения нужно формировать через такой же альтернативный автоматизированный ресурс, как, например, электронные петиции. Потому что бесконечно собирать митинги, заставляя министров принимать какие-то решения под общественным прессом, - это не выход. Сейчас есть немало случаев, когда общественность, если она консолидирована, если тема имеет общественный резонанс и к этому подключаются СМИ, переламывает какие-то конкретные ситуации. Но потом бюрократия может все это размазать.

А понимание, что кто-то наверху выставляет неправильные приоритеты, обычно заканчивается, мягко говоря, опасными движениями в стране. Когда соберется какая-то критическая масса негатива, то виртуальный майдан может стать гораздо более серьезной проблемой для власти, чем люди на площади.

Поясню. Если человек не получает от государства защиту, то и свои функции он может не выполнять. Например, государство ждет от гражданина уплаты налогов, чтобы обеспечить финансовое наполнение госбюджета. Бизнес же, постоянно испытывающий пресс и давление, однажды может "случайно забыть" перечислить налоги за месяц. Ответственность - 10% от суммы налога - один месяц можно и пережить, чтобы показать государству свое отношение. А вот для государственных процессов это коллапс.

То же касается выплаты пенсий и уплаты налога в Пенсионный фонд. К примеру, родители-пенсионеры работающего на контролируемой территории человека проживают на неподконтрольных территориях Донбасса и не получают пенсию. Таким образом человек, выплачивающий налоги, вынужден отдельно выплачивать еще и пенсию своим родителям. Человек понимает, что при сохранении пенсионной системы в ее нынешнем виде, когда он достигнет пенсионного возраста, получить пенсию вряд ли сможет, поскольку количество пенсионеров будет значительно превышать количество трудоспособного населения. И начинает задумываться: почему же сегодня он должен платить пенсию тем, кто не хочет платить ее его родителям? И перестает платить налог в Пенсионный фонд.

Все это можно назвать ответными действиями. И если посмотреть Конституцию, то юридически можно обосновать отсутствие какой-либо ответственности в таких случаях.

Гражданин воспринимает налоги как плату государству за содержание своего комфортного проживания. Он вызывает полицию, чтобы она его защитила. Если с ним что-то случается, он имеет право на определенные выплаты, согласно законам, действующим в стране. Это общественный договор, на который соглашается гражданин. Но если все это ему не обеспечено, то возникает вопрос: почему он должен платить налоги?"

"По Конституции, люди, проживающие на неподконтрольной территории, имеют право на пенсии, - продолжает Оксана Сухорукова. - Они лишены их только потому, что в свое время государство не выполнило свой долг и утратило контроль над территориями, а после этого не организовало эвакуацию. И теперь донецкий штамп в паспорте - как клеймо на лбу.

Деньги, которые собирает государство, не работают. Волонтеры, по сути, взимают с граждан второй налог - чтобы накормить переселенцев, одеть-обуть армию, позаботиться об инвалидах, помочь детям-сиротам. А на что же идут налоги, собираемые государством?

Исполнительная власть в стране не работает в принципе. Можно написать любой закон. Но главное - это его выполнение и ответственность за невыполнение. Если этого нет даже в элементарных нормативных документах, на примере гуманитарной помощи, если чиновничий беспредел реализуется через рабочую группу для прикрытия теневых потоков и контрабанды, то какой новый текст нас спасет?

Нужен новый формат. Постановление, регламентирующее общественные советы, неправильно в корне. Только упразднение не соответствующих закону документов, распределение функций, создание четких правил и установление ответственности, открытый принцип работы органов исполнительной власти и открытая оценка ее результатов со стороны народа могут изменить ситуацию".

***

Время идет, а обещания остаются обещаниями, приобретая вид псевдореформ. Псевдоконтролирующие органы борются с псевдопреступниками. Выдуманный мир с его уродливыми монстрами, созданный во времена Януковича, никуда не исчез.

Можно бесконечно говорить о поддержке военных и гражданских в зоне АТО - и при этом безосновательно задерживать гуманитарные грузы. Говорить о сотрудничестве с общественностью - и при этом вычеркивать незапланированных кандидатов из общественных советов. Время идет, а госчиновники по-прежнему представляют отнюдь не интересы граждан Украины. Они не заинтересованы почти ни в чем. То, в чем заинтересованы, наглядно демонстрируют их электронные декларации.

Волонтеры, активисты, общественники живут сразу несколькими жизнями. В одной они эвакуируют из зоны боевых действий государственных детей; вытаскивают на своих плечах армию; оказывают материальную, медицинскую, правовую и психологическую помощь раненым, переселенцам, ветеранам. В другой, - надеясь, что государство все-таки проснется и начнет, наконец, выполнять свои функции, пытаются продвигать изменения в государственную систему.

В это же время государственные чиновники живут какой-то другой, параллельной жизнью. Устраивают во время войны и кризиса в стране банкеты в пятизвездочном отеле Hilton, называя при этом недовольство общественности "традиционным осенним обострением" и "публичными истериками" в "сумраках свободы". Система сопротивляется, по-прежнему делая очевидные ставки на социальную пассивность, подавление инициативы и самодеятельности, на поощрение патернализма. Диалога по-прежнему нет. И не будет?