Новые законы ради свободы передвижения: прогресс дается трудно

Новый антидискриминационный закон, внесение изменений в закон о защите персональных данных и введение биометрических паспортов законом о демографическом реестре должны были бы стать завершающим аккордом законодательного обеспечения (то есть первой из двух фаз) Плана действий по визовой либерализации (ПДВЛ), целью которого является отмена виз для краткосрочных поездок в Евросоюз. Несмотря на пессимистические ожидания, закон таки был принят, что дает возможность украинской стороне отчитываться о формальном выполнении 1-й фазы ПДВЛ. Однако в профессиональных кругах преобладает мнение, что Евросоюз если и отметит значительный прогресс украинской стороны, все же будет рекомендовать внести изменения и дополнения в некоторые из указанных, а также в ряд других нормативных актов.

Качество законопроектов, не «отшлифованных» во внутренних профессиональных парламентских и экспертных дискуссиях, а принятых под определенные международные обязательства, очень редко бывает совершенным. Так случилось и с рядом законов, принятых под выполнение ПДВЛ - ради безвизового режима с ЕС.

В частности, только что подписанный президентом закон о принципах предотвращения и противодействия дискриминации в Украине хоть и признан шагом вперед, но недостаточным. Эксперты Совета Европы уже прислали украинской стороне свой вывод, который в значительной мере совпадает с ранее обнародованными оценками украинских правозащитников и недвусмысленно указывает на необходимость внести изменения и дополнения в только что принятый закон. Так, должны быть прописаны действенные механизмы имплементации политики преодоления дискриминации.

Значительно лучше, с точки зрения качества, включенные 2 октября изменения в закон о защите персональных данных, к работе над которым привлекались как европейские специалисты, так и отечественные независимые эксперты. Этот закон писался не для галочки, хотя и вполне в русле безвизового ПДВЛ, и открывает путь для реального улучшения законодательного поля относительно институционного обеспечения защиты персональных данных.

Но наибольшой резонанс вызвал другой закон, принятый 2 октября - «О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус». Он устанавливает перечень идентификационных документов, основания для их выдачи и технические характеристики, в частности документов, дающих право выезда за границу.

Таким образом, сначала о положительном: хотя и последней среди стран Европы, но все же Украина получила нормативные рамки, позволяющие начать выпуск идентификационных документов нового поколения - с электронным носителем информации. В последние годы неспособность ввести биометрические документы вызвала полное непонимание партнеров, четко отметивших введение биометрических паспортов как первую предпосылку для введения Европейским Союзом безвизового режима.

Биометрические документы давно перестали быть дорогой экзотикой и новинкой высоких технологий, - сейчас не только в странах ЕС, но и в СНГ биометрические паспорта выдаются почти повсюду. В этом году их начали выдавать в Армении и планируют выдавать в Азербайджане.

Технические условия в стране были давно, а вот желание и политическая воля наталкивались на желание одних заработать на новых паспортах больше и на желание других не дать первым зарабатывать монопольно. В результате не было ни паспортов, ни заработка. Нельзя не принимать во внимание и закономерную обеспокоенность правозащитников обеспечением надлежащей защиты персональных (биометрических) данных, а также наличие немногочисленной, однако шумной группы квазиправославных хоругвеносцев, для которых биометрические документы, как раньше идентификационные коды - это порождение сатаны.

На протяжении нескольких лет продолжительная борьба между двумя концепциями реформы идентификационных документов - «максималистской», сориентированной на замену большого количества образцов документов (инициатором которой был депутат-регионал Василий Грицак), и «минималистской», предполагающей биометризацию только паспорта для выезда за границу (продвигалась министром юстиции Лавриновичем). Правительство вообще (по крайней мере, до середины этого года), а также большинство независимых экспертов склонялись к поддержке позиции Минюста. В феврале в Верховную Раду был представлен одобренный Кабмином законопроект «О документах, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины». Однако весной неожиданно для многих правительственный законопроект даже не был включен в повестку дня Рады, и его дальнейшее рассмотрение заблокировали.

Оказалось, что во внутривластном противостоянии победила позиция Грицака, которому удалось убедить ключевых лиц. Его авторский законопроект «О едином государственном демографическом реестре» был зарегистрирован в Раде вскоре после провала правительственного документа. Говорят, что ради победы над конкурентами автору закона пришлось отказаться от многого, даже от баллотирования в состав следующего парламента, чтобы только его версию реформы идентификационных документов взяли за основу. Эта версия предполагает реформу широкого круга документов - значительно более широкого, чем то, что требуется Евросоюзом для введения безвизового режима. Впрочем, по сравнению с прошлогодним законом, заветированным президентом, по крайней мере, не предусматривается «биометризация» социальных, в частности пенсионных и других, удостоверений, предназначенных для сугубо внутреннего употребления.

Наибольшие изменения вследствие внедрения закона коснутся «внутреннего» паспорта гражданина Украины. Отныне это будет не советская книжка с вклеенной фотографией, а пластиковая карточка с электронным чипом - примерно такая, какая используется в странах ЕС. Срок действия карточки будет составлять десять лет, что отвечает европейской практике, и логично, ведь заменить фотографию в документе такого типа невозможно. Паспорта, как внутренние, так и для выезда за границу, будут оформляться с рождения, а не с 16 лет. Выдача проездных документов ребенка прекращается. При этом все ранее выданные документы действительны до окончания срока их действия и не подлежат обязательной замене.

В процессе подготовки ко второму чтению закон был значительно улучшен благодаря инициативе независимых экспертов и вмешательству первого вице-премьера Валерия Хорошковского, настоявшего на включении норм, без которых законопроект при первом чтении выглядел откровенно сырым. В частности были включены дефиниции базовых понятий, которых в проекте не было, а именно: впервые введены в законодательное поле Украины понятия «биометрические данные», «биометрические параметры», «бесконтактная интегральная схема» (статья 3), введены отдельные статьи относительно дипломатического и служебного паспортов - о них «забыл» автор, подавая проект для первого чтения.

Также, согласно международным нормам, был скорректирован перечень биометрических данных, которые вносятся в электронный носитель информации: оцифрованное изображение лица и подпись как основные биометрические данные и оцифрованные оттиски пальцев как дополнительные (факультативные) биометрические данные.

В общем, закон отвечает базовым стандартам ЕС относительно законодательных рамок для выпуска идентификационных документов, в частности для выезда за границу.

Тем временем много недостатков, на которые указывали эксперты, остались в законопроекте и могут создать проблемы при внедрении закона. Так, сохраняется терминологическая путаница: вместо нынешнего внутреннего паспорта вводится пластиковая карточка, но она сохраняет старое название - «паспорт гражданина Украины». Исходя из международной практики, паспортом называют документ, оформленный в виде книжки, предназначенный для выезда за границу, а внутренний пластиковый идентификатор называют «удостоверением личности» (ID-карточкой).

Проблему для граждан может представлять отсутствие в новом паспорте гражданина Украины сведений о местожительстве. Поскольку многие административные и социальные услуги привязаны к местожительству, гражданам придется регулярно обращаться к чиновникам за справками о местожительстве, поскольку в паспорте эта информации не предусмотрена.

Некоторые положения закона противоречат действующему в Украине законодательству об административных услугах, поскольку предусматривают (переходными положениями относительно изменений в Бюджетный кодекс) возможность расширения перечня платных админстративных услуг.

Непонятны природа и назначение такого документа, как «Карточка мигранта» (статья 35), ведь для иностранцев и лиц без гражданства, находящихся продолжительное время на территории Украины, предусмотрено «Удостоверение на постоянное проживание» (статья 31) и «Удостоверение на временное проживание» (статья 32), а для беженцев - «Удостоверение беженца» и «Проездной документ беженца» (статьи 33 и 34). Понятие «мигрант» вообще не прописано в правовом поле Украины, поэтому не нуждается в документальном удостоверении, а введение такого странного документа, как «Карточка мигранта» (со сроком действия всего один год), представляется лишь проявлением желания производителей документов заработать больше денег на иностранцах.

Кроме того, непонятно, почему удостоверения на временное и постоянное проживание имеют срок действия всего один год. Это было бы оправданно для удостоверения на временное проживание, тогда как удостоверение на постоянное проживание вполне могло бы иметь более длительный срок действия.

Таким образом, учитывая высокую вероятность того, что президент подпишет закон в принятой редакции, следует немедленно готовить изменения и дополнения, чтобы устранить неудобства, которые неизбежно возникнут как у граждан Украины, так и у иностранцев в процессе введения этого закона.

Таким образом, можно отметить определенный прогресс в принятии законодательных стандартов ради свободы передвижения в Европе. Но знает ли правая рука, что делает левая? Сейчас все усилия заинтересованных сторон могут быть перечеркнуты, если Рада примет во втором чтении, а президент подпишет принятый за основу 2 октября законопроект Унгуряна-Царькова-Григорович «о запрете пропаганды гомосексуализма», уничтожающий на корню усилия общественности и прогрессивной части политикума в области обеспечения прав и достоинства человека и преодоления дискриминации. Даже в сугубо авторитарных странах вроде Беларуси или Азербайджана нет таких дикарских законов. Ни о каком выполнении безвизового «зачета» для страны, в которой смогут посадить в тюрьму на три или пять лет за отстаивание прав человека и без того унижаемых обществом «нетрадиционалов» или даже за организацию выставки древнегреческих ваз с типичным изображением «мужских отношений», не может быть и речи.