Федерализация Украины: Панацея или тупик?

Украинская государственность формировалась веками. Формальное, международно признанное закрепление она получила лишь в XX веке. Сначала в виде УССР в рамках Советской федерации, а затем и в форме независимого государства.

В академической среде Украины, равно, как и в обществе в целом, идут нескончаемые дискуссии о статусе УССР de facto и de jure. Бесспорным, однако, является, что УССР обладала некоторыми признаками государственного суверенитета, субъекта международного права, являясь государством - членом ООН и одним из основателей этой организации. Независимая Украина была создана в границах УССР и является ее правопреемником. От УССР была воспринята и унитарная форма государственного устройства.

Уместно напомнить, что под формой государственного устройства понимают национально-территориальную организацию государства, включая взаимоотношения центральных и местных органов власти. Иными словами, государственное устройство - это общая схема организации территории данного государства, из каких частей она состоит и каков их правовой статус. Формы государственного устройства весьма разнообразны. Конкретность форм зависит от множества индивидуальных, специфических кондиций. Но прежде всего от исторических, национальных, географических условий, социальных нравов и ментальных традиций. Именно эти факторы определяют специфику существующей формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств или слепого копирования. Она всегда детерминирована. Поэтому наукой конституционного права признаются следующие причины разнообразия форм государственного устройства:

1. Исторические особенности становления самой национальной государственности;

2. Историческая традиция развития национальной государственности;

3. Национальный состав населения данной страны.

Тем не менее из всей совокупности индивидуальных форм государственного устройства выделяют две основные: а) унитарную; б) федеративную.

Как было отмечено ранее, независимая Украина унаследовала от УССР унитарную форму государственного устройства, закрепленную в Конституции 1996 года.

Унитарная форма государственного устройства является в мире преобладающей. В исторической ретроспективе унитаризм был шагом вперед, ибо пришел на смену феодальной раздробленности и был вызван потребностями развития единого рынка. Унитаризм был удобен для осуществления государственной власти и не связывался с национальными или иными отличиями в структуре населения. Основными признаками унитарной формы являются:

1. Единая конституция, нормы которой действуют на всей территории без изъятий и ограничений;

2. Единая система высших органов государственной власти;

3. Единое гражданство;

4. Единая система права;

5. Единая судебная система;

6. Отсутствие какой-либо политической самостоятельности у административно-территориальных единиц.

Все эти признаки присущи украинскому государству.

Однако, начиная с 2006 года, все чаще высказываются идеи о федерализации Украины. Подобное имеет право на существование. Но все познается в сравнении. Следовательно, необходимо детальнее рассмотреть федеративную форму государственного устройства, присущие ей особенности, чтобы объективно судить, о чем идет речь.

Федерация - это сложное союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и некоторой политической самостоятельностью. От унитаризма эту форму государственного устройства отличают следующие характерные признаки:

1. Территория федеративного государства в политико-правовом отношении не представляет собой единого целого. Она состоит из территорий субъектов федерации. Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из союза;

2. Субъект федерации наделяется, как правило, учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции;

3. Субъекты федерации в пределах своей компетенции наделяются правом издания законодательных актов. Эти акты действуют только на территории данного субъекта и не могут противоречить федеральному законодательству;

4. Субъекты федерации имеют собственную правовую и судебную системы. Обычно подобные системы строятся по единому образцу;

5. Двойное гражданство. Каждый гражданин считается гражданином федерации и соответствующего субъекта федерации;

6. Двухпалатная структура федерального парламента (бикамерализм). Нижняя палата легислатур рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации.

Таким образом, очевидно, что взаимоотношения центра и регионов, а также регионов с регионами в федеративном государстве весьма осложнены. И тут возникает вопрос о смысле государственного переустройства Украины.

Сторонники перевода государства на федеративные рельсы утверждают, примерно, следующее. Предполагаемая экстраполяция федеративного опыта на украинскую правовую почву преследует целью оптимизацию социокультурных и ментальных особенностей регионов Украины. Такой представляется синтезированная апологетика сторонников федерализации Украины. Действительно, страна неоднородна. Формирование украинских земель происходило в различное время и различными способами. Но именно поэтому в Украине различные национально-этнические группы в той или иной степени распределены по всей территории страны. Нет необходимости в их представительстве на федеральном уровне для удовлетворения своих национальных потребностей. За все годы независимости Украины этнонациональные, религиозные и иные духовные запросы граждан удовлетворялись в рамках существующих инструментов власти унитарного государства.

Бесспорно, что федеративное государство по своей природе является более демократичным, нежели унитарное. В то же время в развитых демократиях Запада выбор формы государственного правления не связан с национальным составом населения. Поэтому как мононациональные, так и полинациональные государства могут быть и унитарными, и федеративными. Сущностной характеристикой здесь является иное - децентрализация государственных функций и расширение прав местных территориальных сообществ. Для реализации этих потребностей совсем не обязательно проводить опасные эксперименты. Возможно, следует максимально использовать уже имеющиеся механизмы унитарной формы государственного устройства.

Тем не менее демократия и республиканская форма правления предполагают право на свободное высказывание своих мыслей. Настораживает иное. То, как определенное мнение выдается за мнение большинства. Именно о таких случаях писал великий французский мыслитель и правовед Алексис де Токвиль в своем фундаментальном труде «Демократия в Америке»: «По мнению некоторых европейцев, республика - это не господство большинства, как считалось до сих пор, а власть тех, кто берется говорить от его имени. В таких правительствах правит не народ, а люди, знающие, в чем состоит его высшее счастье. Благодаря такому удачному разделению обязанностей можно действовать от имени народа, не спрашивая его мнения, и требовать его признательности, попирая его ногами. Ведь только за республиканским правлением следует признать право делать все, что ему заблагорассудится, и презирать все, что люди привыкли уважать, начиная с самых высоких моральных принципов и кончая заурядными правилами здравого смысла».

Анализ и синтез совокупности мнений по данной проблематике дает нам возможность сделать следующие объективные выводы:

1. Взаимоотношения федерации со своими субъектами - процесс более сложный и дорогостоящий, нежели взаимоотношения центра и регионов в государстве с унитарной формой правления. Он требует более продолжительного времени на согласования, поиск компромисса или судебных решений в спорных ситуациях;

2. Именно вследствие сложности взаимоотношений федерации с ее субъектами федеративные государства подвержены угрозе отпадения территорий. История знает немало случаев, когда запрещенная сецессия осуществлялась фактически (выход Сингапура из Малазийской Федерации, отделение Бангладеш от Пакистана). Не всегда этот процесс проходил бескровно. Еще больше было неудачных попыток выхода из федерации (Гражданская война в США, Чеченская война в Российской Федерации);

3. Децентрализация государственного аппарата, присущая федерациям, отсутствие прямого или косвенного контроля над муниципальными органами власти, создаваемыми в административно-территориальных единицах, приведет к потере эффективности управления. Современный, быстроменяющийся мир требует моментальной реакции властей на эти изменения. Бюрократическая рутина согласований, присущая федерациям, не позволит соответственно реагировать. А это неминуемо означает понижение уровня жизни населения и рост социальных напряжений;

4. Перестройка всей политической системы государства, его национально-территориальной организации, а также реорганизация взаимоотношений центральных и региональных органов власти потребует значительных усилий, финансовых затрат и длительного периода времени. Учитывая значительное отставание Украины по многим параметрам в сравнении с развитыми странами Запада, можно будет говорить об окончательном упадке государства;

5. Рассмотренные нами явления, ставшие реальностью, приведут к нелегитимной, фактической сецессии субъектов украинской федерации, означающей крах государственности.

Так что есть федерализация - панацея или путь в никуда, решит народ Украины, его политическая элита. Очевидно иное. Важнейшими условиями решения любой задачи государственного строительства выступают ментальные особенности, обычаи и нравы, присущие населению данной страны. Возводя в ранг непримиримых противоречий существующие естественные гуманитарные различия и пытаясь разрешить их изменением формы государственного устройства, носители идей о Соединенных Штатах Украины обречены на порождение хаоса и исторический провал. Изменение формы государственного устройства не решит насущных задач. Это предметы разного порядка. Но следует учесть, что судьями в этом споре, потребителями его плодов будут наши потомки.