Венецианская комиссия: реформа не соответствует европейским стандартам

9 апреля, 2010, 18:11 Распечатать

О законопроектах о судоустройстве и статусе судей, которые инициировал бывший президент Ющенко и активно лоббирует в парламенте С.Кивалов, в нашей стране за последние три года сказано много...

О законопроектах о судоустройстве и статусе судей, которые инициировал бывший президент Ющенко и активно лоббирует в парламенте С.Кивалов, в нашей стране за последние три года сказано много. Преимущественно объективного, то есть негативного. Ведь очевидно, что реализация законопроектов фактически привела бы к полному разрушению судебной системы, усилению зависимости судов, их политизации, отдалению населения от правосудия. В выигрыше оказались бы только несколько лиц, которые за счет неконституционных и юридически необоснованных законодательных изменений получили бы возможность установить контроль над судами и иметь от этого соответствующую выгоду.

О недопустимости принятия этих законопроектов, которые после нелегитимного принятия (после досрочного прекращения полномочий Верховной Рады) в первом чтении были объединены в один, неоднократно заявляли судьи (съезд судей, Совет судей Украины, представители ВСУ), ведущие ученые-юристы. Однако авторы настойчиво проталкивали эти законопроекты, пока не довели их до второго чтения. В июне 2008 года возглавляемый Сергеем Киваловым парламентский комитет всего за несколько часов «рассмотрел» более 800 предложений относительно текста законопроектов и рекомендовал принять их в целом. То есть сделать законом.

Потом парламентский комитет по правосудию неожиданно решил... отозвать поданный на второе чтение законопроект для доработки. Слишком уж не хотелось получить отрицательную оценку со стороны Европейской комиссии «За демократию через право» (далее — Венецианская комиссия). Ведь именно она завершала экспертизу результата этого законотворчества и готова была обнародовать свои выводы. Поэтому «снятие законопроекта с рассмотрения» должно было предотвратить официальное обнародование нежелательного вывода авторитетной международной организации насчет этого законопроекта.

Однако в средине марта с.г. Венецианская комиссия приняла общее экспертное заключение по поводу проекта закона Украины «О судоустройстве и статусе судей». Первым об этом документе известил отечественное правовое сообщество С.Кивалов, представив его в собственной интерпретации, которая далеко не во всем совпадает с содержанием этого заключения.

Так, С.Кивалов подчеркнул, что Венецианская комиссия отметила улучшение качества законопроектов, подготовленных ко второму чтению, а также дала целый ряд рекомендаций. В частности, «ликвидировать Совет судей Украины и передать его функции Высшему совету юстиции». Цель этого мессиджа совершенно понятна, особенно в контексте избрания председателем ВСЮ близкого к
С.Кивалову человека и попытки наделить этот орган правом назначать глав судов. Вообще-то сказанное Венецианской комиссией по версии С.Кивалова и собственно позиция Венецианской комиссии по указанному вопросу — это, как говорят в Одессе, две большие разницы.

На самом деле в заключении Венецианской комиссии речь идет о целесообразности введения вместо разных органов судейского самоуправления одного органа вроде нового Высшего совета юстиции. При этом ставится требование о составе ВСЮ. По мнению Венецианской комиссии, в независимом ВСЮ «большинство или по крайней мере значительную часть должны представлять судьи, избранные самими же судьями (что требует поправки к Конституции)». По действующей Конституции Украины, судьи через свой съезд делегируют только трех своих представителей (всего ВСЮ состоит из 20 членов). То есть Венецианская комиссия высказалась в пользу передачи функции некоторых органов судейского самоуправления ВСЮ лишь при условии, что последний будет реформирован и будет состоять преимущественно из судей.

В общем Венецианская комиссия признала законопроект неприемлемым, указав на юридическую необоснованность и несоответствие международным стандартам основных его положений. Она подчеркнула, что «законопроект требует радикальных изменений для достижения его соответствия европейским стандартам».

Венецианская комиссия, одобрив сведение двух законопроектов в один и приняв во внимание некоторые из ее предыдущих рекомендаций (в частности, в качестве прогресса отмечено внедрение автоматизированного распределения дел между судьями), указала, что разработчики законопроекта не учли предыдущие серьезные предостережения, добавив: «о большинстве внесенных в законопроект изменений нельзя сказать, что они заслуживают положительной оценки и улучшили текст законопроекта».

Прежде всего европейские эксперты указали на чрезвычайную сложность текста законопроекта — его чрезмерную детализацию и «явную зарегулированность». По их мнению, о существующих в проекте «нормах трудно узнать или даже их найти». Причем это касается не только простых граждан, но и самих судей («судья может совершенно растеряться» — пишут ведущие правовые эксперты Европы).

Обращено внимание на еще одну искусственную сложность: предусмотренную проектом организацию судебной власти Украины. Предлагаемую этим проектом систему судов она в очередной раз признала «крайне сложной», которая «выглядит излишне громоздкой». В свое время ее окрестили «судейскими джунглями». Теперь, по сути, таковой ее признали и в Европе, подчеркнув: «Нужно помнить, что в излишне сложной и заумной судебной системе кроется риск затягивания производства».

В этом контексте особое непонимание у европейских экспертов вызвало существование высших специализированных судов и Верховного суда Украины, их процессуальное соотношение и фактическое лишение ВСУ статуса судебного органа. «Поскольку высшие специализированные суды, — отмечается в заключении, — должны действовать как кассационные инстанции и потому будут выполнять функции, обычно принадлежащие Верховному суду, стоит вопрос о том, не нужно ли было бы слить эти два уровня (высшие специализированные суды и ВСУ) в один и таким образом хотя бы попытаться упростить систему, избавив ее от излишней бюрократии и административного бремени. В этом случае функции, которыми наделены высшие специализированные суды, могли бы выполняться специализированными коллегиями или палатами ВСУ. А структура вроде «Большой палаты» этого же суда в другом составе (как в Европейском суде по правам человека) пересматривала бы принятое решение «в связи с исключительными обстоятельствами». В качестве альтернативы Венецианская комиссия видит обеспечение пересмотра решения в связи с исключительными обстоятельствами путем передачи дела специализированной кассационной коллегией или палатой на рассмотрение суда в его полном составе.

Хорошо зная о загруженности украинских судов, в том числе и высшей судебной инстанции, эксперты Венецианской комиссии видят выход в упрощении не только системы судов, но и судебного рассмотрения: «Хотя сейчас Верховный суд явно перегружен, выходом из ситуации в более отдаленной перспективе едва ли может быть образование дополнительных уровней судопроизводства. Скорее нужно упростить процедуры и сделать их более эффективными». Собственно, об этом неоднократно говорили и отечественные специалисты, и руководство судебных властей.

Позиция Венецианской комиссии во поводу статуса ВСУ является довольно четкой. Соотношение ВСУ и высших специализированных судов не может быть решено в пользу последних, ведь Верховный (кассационный) суд ни в одной цивилизованный правовой системе не считается лишней инстанцией. Он является высшей и последней судебной инстанцией. Поэтому недавно принятое Конституционным судом решение о понимании терминов «высший суд» и «самый высший суд» вызывает удивление с точки зрения отсутствия как аргументации, так и правовой логики.

Существенные замечания Венецианская комиссия высказала по поводу положений законопроекта, политизирующих судебную власть и делающих ее зависимой от исполнительной и законодательной ветвей власти. Эксперты отметили: «процесс избрания судей находится под риском большой политизации». Предлагаемый законопроектом порядок, «предусматривающий интенсивное опрашивание кандидата парламентариями, может произвести впечатление, что якобы судьи зависят от взглядов законодателей». Это не соответствует европейским стандартам, согласно которым политические и прочие соображения при повышении профессиональной карьеры недопустимы.

Угрозой для независимости судей эксперты признали установление испытательных сроков для пребывания на должности судьи (назначение впервые на должность на пятилетний срок). Они исходили из того, что избрание судьи бессрочно является одной из фундаментальных основ обеспечения независимости судьи, а назначение на определенный срок обречет назначенного впервые судью на состояние, в котором он не будет иметь достаточных гарантий от внешнего давления. В связи с этим иначе как, мягко говоря, совершенно необоснованным нельзя назвать предложение новоиспеченного председателя ВСЮ В.Колесниченко о необходимости ликвидировать институт бессрочного избрания судей и предусмотрении нескольких назначений на определенный срок (по сути установление не одного, а многих испытательных сроков).

Посягательство на независимость судей Венецианская комиссия увидела также в положениях законопроекта о деятельности нового органа, который будет заниматься вопросами дисциплинарной ответственности судей, — Дисциплинарной комиссии Украины. Эксперты подчеркнули, что им трудно понять, почему в этой комиссии должны быть представители президента, Верховной Рады и министра юстиции. В таком органе решающим является мнение судей, а не представителей других ветвей власти и политических институтов.

Это же касается и Высшего совета юстиции. Венецианская комиссия в который раз указала на то, что никак не может признаваться удовлетворительной ситуация, когда в ВСЮ входят политические назначенцы (народные депутаты, представители президента, парламента), а судьи пребывают в меньшинстве. Европейские эксперты высказали надежду, что это будет исправлено в ходе предстоящих конституционных реформ. Полномочия ВСЮ следует расширить, также и в части назначения судей, только в случае, если большинство или значительное число в ВСЮ будут представлять судьи, избранные коллегами-судьями. «Самая лучшая защита судейской независимости, как внутри, так и извне, может быть обеспечена таким Высшим советом юстиции, который будет соответствовать основным международным стандартам независимой судебной системы», — такое резюме содержит заключение Венецианской комиссии.

Эксперты увидели угрозу правосудию и в положениях законопроекта, регламентирующего вопрос образования и ликвидации судов президентом.

Венецианская комиссия сформулировала, в частности, следующие выводы-рекомендации для украинских законодателей:

— излишне сложную структуру судов нужно упростить, внеся поправки в Конституцию;

— образование судов должно относиться не к полномочиям президента, а происходить в соответствии с принятым парламентом законом. До принятия положенных конституционных поправок соответствующее усмотрение президента следует ограничить;

— даже в рамках нынешней Конституции дискреционные полномочия главы государства должны ограничиваться соблюдением Высшей квалификационной комиссией и Высшим советом юстиции установленного порядка отбора и назначения судей;

— порядок назначения судей бессрочно подлежит пересмотру путем устранения участия в этом процессе парламента;

— поправки к Конституции должны отстранить Верховную Раду от участия в назначении и освобождении судей. До внесения таких изменений в Конституцию участие Верховной Рады ограничивается принятием представлений независимых органов, без проведения каких-либо собственных расследований;

— система судейского самоуправления излишне сложна и должна быть упрощена. Председателей судов не нужно полностью исключать из органов судейского самоуправления. Избранные председатели и замы глав судов могут занимать свои должности до окончания срока (если не будет установлена их вина в ненадлежащем поведении);

— вместо различных органов судейского самоуправления стоит ввести один, наподобие упоминавшегося выше нового Высшего совета юстиции с подкомитетами для выполнения специализированных функций (если это необходимо). В плюралистическом по характеру составе Высшего совета юстиции большинство или по крайней мере значительную часть должны составлять судьи, избранные самими же судьями.

Еще один вывод заключается в том, что ряд фундаментальных проблем украинского правосудия происходит непосредственно от положений Конституции. «Похоже, — указывается в заключении комиссии, — что именно нынешние конституционные нормы представляют препятствие для независимой судебной системы, соответствующей европейским стандартам. Комиссия рекомендует не ограничивать судебное преобразование уровнем законодательства, а провести глубокую конституционную реформу с целью заложения прочных основ современной и эффективной судебной системы в полном соответствии с европейскими стандартами». То есть системная судебная реформа возможна лишь при условии внесения изменений в Конституцию.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №23, 16 июня-22 июня Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно